打开文本图片集
[摘要]党团是党组的前身，是民主革命时期中国共产党在政权机关和群众组织中的领导机关里建立的领导机构，是加强党对政权的指导监督、对群众团体的政治领导的重要途径，是保证党在执政与革命双重任务中领导地位的组织形态，同时也是处理好党政关系、党群关系的关键环节。邓小平在《党与抗日民主政权》一文中，在党章的框架下对党团的设立范围、基本定位、基本原则、功能与途径等作了较为细化的阐述，是党和国家领导人对“党团”制度作专门论述的篇目之一，具有非常重要的历史价值和现实意义。
[关键词]邓小平；党团；党组；党的领导
[中图分类号]A849 [文献标识码]A [文章编号]2096-0921（2017）05-0108-08
党组是中国共产党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中设立的领导机构，起着领导核心作用，是实现党的领导最重要的制度安排之一。2015年6月，《中国共产党党组工作条例（试行）》（以下简称《条例（试行）》）正式颁布，是中国共产党首次为党组制定的专门性党内法规，具有里程碑意义。实际上，对党组制度的理论和实践探索从建党初期就已经开始，在民主革命时期，通过这样的制度安排和机制运行，使党能够有效实现对国家政权和群众组织的领导，完成政权建设和对外斗争的双重任务。其中，邓小平于1941年发表了《党与抗日民主政权》一文，对党团制度作了系统的论述。
一、背景分析
党团是党组的前身，是中国共产党在政权机关和群众组织的领导机关中建立的领导机构，主要发挥领导核心作用。在1945年党的七大制定的党章中，“党团”被改称为“党组”。
从制度渊源上来看，中国共产党党团制度直接来源于苏联共产党党团制度的输出，间接来源于马克思恩格斯列宁关于马克思主义政党领导权的理论分析。苏联成立之初，列宁坚持苏维埃高于一切政党的主张，愿意与当时的各个政党联合掌权，在苏维埃制度内进行和平的民主政治斗争。而另一方面，苏联共产党为了击败社会革命党获得多数席位从而掌握政治领导权，模仿欧洲议会多党制国家设立了议会“党团制度”。起初，这种党团制度仅限于议会之内的斗争，但随着与社会革命党的矛盾加剧，苏共为了集中和掌握权力，不断加固党团制度，拓宽其设立范围，从加强对议会的控制拓展到加强对党外非党组织的控制。1919年俄共（布）八大党章专门单列“党外机关和组织中的党团”为一章，首次规定要在党外的机关和各种组织中建立党团，并对其设立、职责和活动方式作了规定：党团成员的活动不能代表本人意志，他必须服从党的决议，党团通过并由相应党委批准的决定再交由苏维埃机关批准。在实现一党执政后，苏共的党团逐渐失去了原有议会范畴内的体制涵义，演化成为以保证和强化党的领导为取向的苏联特色党团制。
中国共产党的早期党章，在一定程度上是对苏共党章的复制，也包括对苏共党团制度的模仿。为了在第一次国共合作中保证党的相对独立性和领导权，1925年中共四大首次提出：“吾党在国民党及其他有政治性质的重要团体中，应组织党团，从中支配党和群众团体的活动”，直接指明了党团的设立范围和最主要的功能，但没有作更详细的规定。党最早的党团正式制度设置，是1927年党的五大之后中央政治局会议通过的关于《中国共产党第三次修正党章决议案》，其中对党团的设立范围和目的、隶属关系、成员组成、活动方式等进行了系统规定。如果将俄共（布）八大党章和中共五大党章修正案关于党团制度的部分进行对比，可以看到，二者的基本框架和具体内容非常相似。大革命失败后，中国共产党开始了将马克思主义中国化的历程，中国共产党的党团制度也在革命斗争的历练中不断完善，探索其中国化的路径。
1941年，进入抗日战争中期之后，日军的残酷“扫荡”，加上严重的自然灾害，使中国共产党局部执政的抗日根据地出现严重困难；此外，正面战场上国民党突然发难，制造皖南事变，使新四军损失严重，陷入腹背受敌的境況。在这样的困境之下，在根据地加强党的领导、建立民主政权、团结多方力量成为中国共产党的重要工作。要实现这样的目标，党团作为党在政权和群众组织中的领导机构，更需要充分发挥领导作用。
针对这个问题，邓小平（时任一二九师政治委员兼国民革命军第八路军政治部副主任）撰写了《党与抗日民主政权》一文，于1941年4月15日发表在中共中央北方局出版的《党的生活》第十五期，后收入《邓小平文选》第一卷。该文主要阐述中国共产党关于建立抗日民主政权的基本理论和政策，着重论述了党团的角色、功能和工作方式。这也是中国共产党和国家领导人对“党团”制度作专门论述的篇目之一，具有非常重要的历史价值，其中所蕴含的党团建设思想对指导新时期的党组工作开展具有深刻的借鉴意义。
二、邓小平党团建设思想的基本内容
（一）党团的基本定位
在邓小平发表这篇文章的1941年，实行的是中共六大党章，其中规定的党团设立范围只是原则性的，“在非党组织（如职工会，农会，社会团体及文化组织等）之各种代表大会和会议上及机关中凡有党员三人以上者均成立党团”，并明确党团的任务是“在于非党的组织中，加强党的影响，实施党的政策，并监督党员在非党组织中之工作”。
邓小平这篇文章主要突出的是党对抗日民主政权的“指导和监督”作用，以及在党的领导下巩固抗日民主政权过程中党团的功能。所以，文中细化了党团的设立范围，规定在县以上的民意机关或行政机关中均应组织党团，并在六大党章基础上对党团成员的产生和数量作了进一步细化，指出要由同级党部指定几个负责干部组成党团，人数以不超过七人为好，而设立健全党团，目的是“为了保证党对政权的领导，为了统一党员在政府中的步调”。简而言之，党团是党设立在党组织中的领导枢纽，是实现党的领导的重要机制，也是中国共产党在局部执政时期初步探索党政关系的关键环节。
（二）党团工作的基本原则
原则一：民主。人民民主是中国共产党始终高举的旗帜，正如毛泽东1942年在延安与黄炎培进行的窑洞谈话中所指出，要想打破政权更替的周期律，“我们已经找到新路……这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息”。只有充分发挥民主机制，才能够保证决策的科学化，才能增强政权的合法性。邓小平认为，党团的工作必须坚持民主原则，一是议事过程要民主讨论，尤其是要重视党外干部的意见，“要民主……各种重要问题都要经过政府正式会议讨论，一般问题也要尽量征求非党干部的意见，取得大家的同意”；二是决策过程要民主协商，防止权力集中，不允许一把手搞“一言堂”的现象，“比如当县长的同志，切不可大权在握，一切武断独断，要多找一些人商量”；三是执行过程要民主参与，不能对所有事务强加干涉，只能加以适当的政治性指引和方向性检查，“各科的事要经过各科去办，大胆地信任非党干部去做各种工作，而加以必要的指导和检查”。
原则二：团结。独行快，众行远；人心齐，泰山移。因此，要取得革命胜利，不仅仅要做到党内团结，更重要的是要团结一切可以团结的力量，这也是统一战线的实质所在。邓小平认为，党团的工作必须坚持团结原则，“要能团结人……团结共事的非党干部，让他们充分理解、乐于接受、赞助和执行我们的政策主张，大大发挥自己的工作积极性，并经过他们去达到团结各阶级各抗日党派，团结大多数之目的”。
原则三：立场。讲究团结，不是一味退让妥协，而是在坚定政治立场、政治原则的前提下积极引导、求同存异。邓小平认为，党团的工作必须坚持立场原则，一方面，要虚心听取意见，正所谓兼听则明、偏听则暗，“我们自己常有考虑不周之处，非党干部常有许多正确意见，所以我们应倾听和虚心地接受他们的意见”；另一方面，在“遇到违反统战原则的意见或反对我党的行为”时，不能随声附和，更不能保持沉默，要积极予以回应，要“根据不同对象进行解释或者出而反对”。
原则四：集体。组织的严密性和行动的一致性，是马克思主义政党最大的特征和优势。邓小平认为，党团的工作必须坚持集体原则，一方面，作为党员代表，要以集体名义进行言行，“不可经常地以党的名义提出意见，尤其不能够每个党员都代表党”；另一方面，作为党组织，要对党的代表公开发表的语言文字严格负责，“党的代表……所发表的文章、演说、提案等都必须经过党委员会的审查与批准”。
（三）党团功能的实现途径
上文在讨论党团定位时，对其基本功能有过概述，即“指导与监督”政权，“保证党对政权的领导”和“统一党员在政府中的步调”。根据文章的进一步阐述，党团功能实现的具体途径包括以下几项：
第一，通过建议将党决定的政策上升为政府的法令和施政方针。邓小平强调，党没有直接命令政府或者超越政权的权力，只能通过党团的作用将党的意志转化为政令。首先，对于同级或上级党委来讲，不能直接命令政府，必须“经过行政机关或民意机关中的党团，使党决定的政策成为政府的法令和施政方针。党的指导机关只有命令政府中党团和党员的权力”。其次，对于党团来讲，也不能直接命令政府或者下达政令，要提请建议进行讨论，最终形成政令，党团的一切决议，“只有经过政府通过才生效力”。再次，对于党团成员而言，要发挥中介纽带的转换作用，“受领党给予的训令、命令和指示，把党的政策，党的决定，依靠自己的努力，取得行政机关或民意机关的同意，把党的主张变成政府的主张”。整个决策建议功能实现的路径如图1所示。
第二，通过提及讨论对上级政令进行监督。除了影响和引导决策的作用外，党团还有一个重要作用，就是监督。如果上级政令有不妥处，作为本级政府中的党团，必须把这些问题迅速反映到上级党部；作为党委，是不能够直接向同级政府的上级政府提出异议，而必须经过党团提到政府讨论，由政府向上级呈报，再由上级党部命令同级政府中的党团，最终再通过决策建议功能进行政令纠正。整个监督提及功能实现的路径如图2所示。
第三，通过本党党员在民意机关中实施政治影响。邓小平主要列举了三种方式：一是保证人员比例，“在各级参议会、行政委员会的选举中，在各级政府行政人员的配备选拔中，必须切实经过党的指导作用，以保证三三制的比例”。二是对政权中的党团和共产党党员进行教育责成，要求他们在作风上，“具有充分的民主精神，高度的革命热情，和蔼的态度，积极的工作，刻苦的作风，和政治家的风度”；在具体工作中，“要能够坚持党的政治立场，要能够团结非党干部，要能够以自己的模范作用去影响非党干部积极负责地工作，反对‘因党而骄’”。三是开展民主政治斗争，正所谓真理是越辩越明的，只有通过充分的民主政治斗争、充分讨论和协商沟通，才能够保证党的方针路线的科学性和合理性，才能够使中国共产党取得实质的意见统一和拥护，才能更好地确保党对政权的领导。正如邓小平所说，“只要是真正地发展民主，民主政治斗争也必将大大地开展起来”，“我们更要在民主政治斗争中，保证党对政权的领导”。
第四，通过上下沟通在群众团体中发挥纽带作用。这种纽带作用主要体现在一种适度的指导和监督上。一方面，党要在坚持政治原则的前提下，给予群众团体一定的自主权，是在思想和政治上进行领导，而不应在组织上去包办，而且这样的领导“不能直接下政治命令，而是经过党团去實现”。另一方面，又要加强对群众团体中党团的领导，防止党团与群众团体完全一体化和独立化，而脱离党的领导，“防止群众团体脱离党的政治领导的倾向，防止党团脱离党的领导的闹独立性的倾向”。
（四）党团建设的保障措施
为了使党团实现上述功能、履行规定职责，要设立一定的保障措施，根据邓小平的论述，主要有以下三种保障机制，从内外两方面对党团进行保障监督：
首先，党的领导机关进行检查管理。党的领导机关主要指的是批准该党团成立的党委。检查管理有三项注意：一是要注意定期检查和专人负责，“党的指导机关要定期……检查党团工作，要有专门同志管理政府党团和政府机关支部的工作”；二是要注意这种指导是以思想和政治原则性为主，不是直接命令性的，“党对党团的指导也应放在政治原则上，给党团以灵活运用的余地，不可涉及细微，这样才能培养党团的能力”；三是要注意批评的艺术，对党团成员和党员的批评，不能够以损害党员干部的威信为代价，“在公开场合，必须注意培养这些同志的威信”。
其次，严格党团内部的纪律，目的是“为了保证党的行动一致”。在《党与抗日民主政权》文中所提及的严格纪律，主要包括以下三项：一是严格遵守党团与党委的关系规定，党团要“对同级党委负完全责任，并接受党委的严格监督”；二是要在党团内部的讨论决策过程中坚持党的组织原则——民主集中制，“为了求得意志统一起见，党团可召集专门会议传达党团决定（或党委决定），进行讨论”；三是在行动上保持一致，尽管讨论时提倡民主，但是“一经决定必须一致行动，不能有个人的自由”，所有党团成员必须严格遵照决议，保持行动一致。
再次，加强对党团和其他党员的监督和教育。一方面，党的指导机关要对政权中的党团和党员的言论和行为进行监督，因为“党要实现对政权指导与监督的作用，首先就要从切实指导与监督自己的党团和党员做起”。另一方面，要对政权中党团和党员进行引导和教育，一是民主教育，“随着民主政治的开展，民主教育比任何时候还要迫切……过去这点都是极其不够的”；二是个人修养和党性修养教育，“我们同志的态度要谦和，要诚恳，要尊重其人格，尊重其意见；不要锋芒毕露，自以为是政治家，而要善于根据不同对象去进行政治解释工作”。
三、邓小平党团建设思想的现实启示
邓小平《党与抗日民主政权》一文，对当时抗日根据地民主政权的建设、如何处理好党政关系有着重要的指导意义。而其中蕴含的思想，对当今如何加强和改善党的领导、提高党的执政能力、如何处理党政关系和党群关系也有着深远的现实意义。
（一）功能维度：加强和改善党的领导和党的执政
通过对邓小平关于党团功能及其实现途径的阐述，可以看出，尽管由于当时条件所限并没能充分体现系统性和完整性，但其中所表达的基本思路和层次是明晰的，政府和民意机关里党团的设立和运作是为了“指导与监督”政权，“保证党对政权的领导”和“统一党员在政府中的步调”。根据现行党章和《条例（试行）》规定，党组是党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织领导机关中设立的领导机构，在本单位发挥“领导核心作用”；概括来讲，党组的基本功能是加强改善党的领导，尤其是在处理好党政关系和党群关系中起着不可替代的关键性作用。
党的“领导核心作用”，是一种软性的影响力领导，是通过发挥其作为纽带的作用进行沟通、说服、建议和争取，正如邓小平指出的“要反对把党团变成第二政权的错误”。这种领导功能的实现方式主要包括三种：一是组织嵌入，主要指在非党组织的领导机关中设立党组和确定成员，都必须通过党的指导机关（通常是同级党委）的审批和决定，“党组的设立，一般应当由党的中央委员会或者本级党的地方委员会审批”，“党组成员一般由批准设立党组的党组织决定”。二是制度嵌入，指的是随着党组的组织嵌入，党内法律法规、一些党内制度安排如责任追究制、民主集中制等，以及规范党组工作和活动方式的系列制度，不但规范着党组成员的行为，也会影响和调节着所在非党组织的运行逻辑，使其保持政治上与党的路线方针一致。三是价值嵌入，主要指通过党组成员的言论和行为，将党的价值理念、政策主张，传递到各种决策讨论中，引导形成具有正确政治立场的讨论基调和决策结果。
（二）运行维度：党组运行要有相对独立空间
虽然党章、《条例（试行）》中对党组、党委和党支部的具体职责有较为明确的规定，但是在现实运行中，经常会出现功能混淆的同质化现象，或者党组隐匿化现象。要充分发挥党组的功能特點，必须让其有相对独立的运行空间，实现差序化发展，这就需要处理好以下两个关系：一是党组与党委的关系，要防止党组与党委功能混淆。现实中，党委和党组权责边界模糊的现象屡见不鲜，本应属于党委的发展党员、管理党员、派出巡视权等职责被党组代行，本应属于党组的沟通建议功能被党委变成了自身的直接领导等。二是党组与所在组织的关系，防止党组参与部门利益化。正如邓小平指出的“防止党团脱离党的领导的闹独立性的倾向”，用现代的话语诠释，就是防止党组被所在组织通过利益关系进行绑架，失去了其政治立场，参与到部门利益化进程中去。
要破解上述问题，主要有以下方法和途径。一是进一步完善相关制度法规，尤其是针对不同层级、不同单位部门、不同组织内党组、党委、党支部的职责分别制定更为细致的运行细则，从法理依据上明确权责边界。二是建立复合型第三方党组考评制度，考评主体包括批准其成立的党组织和党组所在的组织，考评的过程由专业的第三方机构承担，这样既可以确保考评结果的科学性、客观性和全面性，又可以保证党组运行的相对独立性。三是加强党组的专业化研究和对党组成员的教育培训。现有对党组的专业学术研究成果比较少，其理论内涵和学理支撑相对欠缺，所以对党组成员的教育培训也处于相对滞后的状况。要提高对党组工作的重视，加大对相关科研的资助，对党组成员进行集体教育培训。
（三）保障维度：完善制度法规体系
邓小平的这篇文章，虽然对党团建设提供了不少理论探索和实践指导，但是并没有特别指出建章立规的重要性。党团（组）制度是中国共产党将马克思主义理论、苏联实践经验与中国实际情况相结合，所创设的一项旨在更好地实现“党的领导”的重要制度安排，在民主革命、社会主义建设、改革开放各个历史时期发挥了不可替代的作用。因此，党组的功能发挥应该是经常性的、稳定的、持续的，这就要求党组的运行有章可循、有据可依。但出于大环境所限等原因，自中国共产党成立以来，除了党章对党团（组）的运行和建设作了几条原则性规定之外，一直未出台专门性党内法规，法制化程度比较低。
为此，党的十六届四中全会首次指出要“制订党组工作条例”；2013年党的十八届三中全会结束后不久，中央就出台了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》，明确指出要抓紧制定党组工作条例，进一步理顺党组与所在机构组织的关系；2015年6月，《中国共产党党组工作条例（试行）》颁布，是党第一次为党组工作设立规矩，填补了党内法规中党组内容的空白，具有里程碑意义。《条例（试行）》对党组的设立原则、职责任务、组织原则、议事决策程序、责任追究机制等重要事项进行了全面而系统的规范，从此党组工作正式被纳入制度化、规范化的轨道。
但是，制度建设是一项系统工程，单靠这样一部试行条例是远远不够的。目前全国共有8.6万个党组，从纵向来看，从中央到县共划分为4个层级——党组、部门党组、地方党组和基层党组；从横向来看，党组的设立范围包括中央和地方机关、政协、中管企业、人民团体、社会组织、企事业单位等，党组制度体系建设的重要性和复杂性不言而喻。因此，一是要不断健全制度内容，在积极探索的基础上，将好的经验总结提炼加以制度化，将《条例（试行）》在实践中不断完善，早日成为正式条例；二是要尽快配套制定细则，针对不同层级、不同单位部门的党组制订更为细致的运行细则，支持人大、政府、政协、司法机关、人民团体、国企等依照党纪国法和部门章程，独立负责、协调一致地开展工作；三是要构建制度评价机制，考核落实情况和实施效果，不能让制度成为“橡皮泥”，打破长期的单向评价模式，引入群众认可评价和社会专业机构评价。四是要推动党组制度体系建设的系统发展，将整个党建作为一项系统工程，推动党组建设与党内其他工作，以及党组所在部门单位工作相融合，相互促进、相互协调。
（责任编辑 付国英 王丽娟）