[摘要]十八届六中全会审议通过了《中国共产党党内监督条例》，为进一步完善党内监督制度提供理论支持，同时也越来越引起人们的关注。建党以来，党内监督的制度建设在曲折中逐步发展完善，党内监督制度建设呈现波浪式的发展态势；监督手段由政治运动转向制度建设，不断在时代创新中丰富发展。回看我们党党内监督制度的建设历程，有利于抓好制度建设的关键问题，在坚持党的领导、坚持民主集中制、坚持改革创新的基础上，汲取人类政治文明的有益成果，强化党员监督权利，重视制度建设，以执行成效为目标，全面提升党内监督制度的有效性。
[关键词]制度建设；党内监督；经验总结
[中图分类号] D262.6 [文献标识码] A [文章编号] 1009-0169（2017）09-0014-05
一、中国共产党党内监督制度建设的实践历程
党的建设经历了90余年的风雨历程，中国共产党党内监督制度建设经历了曲折发展和波浪前进。回顾这90多年所走过的道路，大致可以分为五个阶段：
（一）建党初期和大革命时期，党内监督的初步探索与实践
建党初期，党内民主初步确立，党内监督初见端倪，开局呈现良性、健康发展态势。建党初期，党就遵循民主集中制原则。党的四大指出，在党内应当“实行民主集权主义”。1926年12月，中央又提出“在党和工会中试行德末克拉西，放任同志在工作中去学习”[1]，提出发扬党内民主、调动党员和党的干部的积极性问题。1927年7月党中央在《中国共产党第三次修正章程决议案》中正式提出实行民主集中制原则。虽然这一时期发生了陈独秀右倾投降主义错误和“左”倾盲动主义错误，遭遇了大革命失败，但是党内民主生活还是比较正常的，许多问题可以在党内正常讨论，党员对党的领导人也可以批评监督。1927年蒋介石发动“四一二”政变后，我党召开五大，大部分代表都对陈独秀提出严肃批评，陈独秀也在大会上作了自我批评。这一时期，虽然陈独秀一意孤行，执行错误的投降主义路线，但党内仍有讨论的自由、批评的自由，民主气氛比较浓，并且允许党员对党的领导人进行批评监督。
大革命时期，我党注重加强党内教育，以防止和纠正腐化现象。1926年8月，我们党颁布了《坚决清洗贪污腐化分子》，这是党内第一个反腐败文件。伴随着大革命高潮，工农运动蓬勃发展起来，党组织进一步扩大，一些投机分子借大革命之机，混进党内侵吞公款、化公为私，动摇党的群众基础。《坚决清洗贪污腐化分子》指出要严格制止党内腐化现象的发生，要求各地党组织坚决清洗贪污腐化分子。文件指明：“一个革命的党若是容留腐化分子在内，必然会使他的党陷于腐化，不但不能执行革命的工作，且将为群众所厌弃。所以应该很坚决地清洗这些不良分子，和这些不良倾向奋斗，才能树立我们的营垒，才能树立党在群众中的威望。”[2]313
（二）第二次国内革命战争时期，党内民主气氛受到干扰，党内监督受到破坏
1927年8月7日，中共中央召开八七会议，会中提出“必须发扬党内民主、使党的中央领导人受到党员群众监督”。会议强调：“加强党的民主监督，有助于党的领导集思广益，使之少犯或者不犯严重的错误。”[2]1461928年，中共六大将党的民主集中制确定为中国共产党的组织原则。中共六大以后，由于注意吸取大革命时期的教训，党内民主集中制的贯彻情况比较好。但是此后，违反民主集中制的现象一再发生，甚至到了非常严重的地步。1930年6月至9月，李立三在实际主持中央工作时，推行“左”倾冒险主义方针，大搞“一言堂”，压制党内不同意见的发表，甚至对批评他的错误的同志实行纪律制裁，此外，这一时期，以王明为代表的党内主要领导人独断专行，刚愎自用，听不进别人的意见和批评，党的领导层对他只有服从的义务，没有监督的权力，完全丧失了民主的气氛，有些同志還为此受到政治迫害。
（三）从遵义会议到50年代后期，党内民主生活恢复正常，党内监督健康发展
1935年1月15日，在党和中国革命的危急关头，遵义会议按照民主集中制原则扭转了革命形势，会议指出“为着实现党面前的新的巨大的任务，要求苏区的党及每一个党员的工作积极化，活跃化；要达到这个目的，必须发展党内的民主，实行党内生活民主化”[3]。这是中国共产党在政治生活中总结经验教训的结果，进一步丰富了党内政治生活。党中央十分重视党内民主监督，一方面，战争时期形成的监督机制仍然发挥主导作用；另一方面，我党开始探索适应执政党建设特别是和平时期执政党建设的党内监督机制，逐步发展党内民主监督，党内监督建设取得巨大成绩。主要表现在：第一，成立了党内专门监督机构。第二，强调集体领导，反对个人崇拜。第三，重视发挥各级代表大会和全委会的作用。第四，在一定程度上完善了选举制度。第五，保护党员发表不同意见的权利。毛泽东十分重视保护党内不同意见，他说：“所谓团结，就是团结跟自己意见分歧的，看不起自己的，不尊重自己的，跟自己闹过别扭的，跟自己做过斗争的，自己在他们面前吃过亏的那一部分人。”[4]这个时期解决问题不是用“大批判”的方式，而是通过学习、讨论、自我批评的方式。
（四）从1957年到1976年，党内监督在曲折中前进
这一时期，党的建设思想发生偏差，党内民主生活不正常，人民民主监督和党内监督受到削弱甚至破坏，以至无法开展，至“文化大革命”时，达到了极点，使党和国家遭受严重损失。具体表现在：第一，党内一些领导人的专权越来越严重。文化大革命时期，个人专权达到顶峰，党内监督无法发挥作用。第二，监督制度受到破坏。文革时期，党内活动完全停滞，党的各级组织完全瘫痪，因而党内监督完全失效。第三，把搞政治运动作为解决党内问题、党内监督的主要形式。1957年的整风反右派运动，1959年的反右倾运动，60年代中期的“四清”运动，直到十年“文化大革命”运动等，大搞政治运动不仅影响了日常的工作秩序，还影响了社会稳定，更不利于党内监督制度的发展和民主制度的建设。
（五）党的十一届三中全会以后，党内监督逐步恢复和健康发展
以1978年党的十一届三中全会为起点，党的民主政治生活和党内监督体系逐步恢复到马克思主义正确轨道上来。十一届三中全会以后，我们党高度重视、反复强调加强党内监督，党内监督理论和实践有了新发展，取得了很大的成绩。首先，加强了对党内监督重要性、紧迫性的认识。中国共产党作为执政党，掌握着国家权力，权力运行要以有效的制约和监督作为保证。十八届六中全会审议通过《中国共产党党内监督条例》（以下简称《条例》）和《关于新形势下党内政治生活的若干准则》（以下简称《准则》），《准则》在总结以往经验的基础上，详细规定了党内监督的具体制度。《条例》明确提出要加强对权力的制约监督，建立科学合理，制约有效的权力运行机制，加强党内监督的执行和决策环节，真正做到权为民所用。其次，完善了党内监督的法律法规。党的十一届三中全会以来，几届领导人都十分重视民主监督制度的建设，中央先后颁布了十几部有关党内监督的文件，有助于开展党内民主，强化党内监督，促进党的团结统一，始终将为百姓谋利益作为办事情想问题的最终落脚点。第三，明确了党内监督的重点对象是领导干部和领导机关。《条例》规定：“党内监督的重点对象是党的各级领导班子和领导干部，特别是各级领导班子的主要负责人。”[5]权利越大，对权力的监督就越大，能不能正确使用权力，关系着党和国家的前途命运。第四，重新建立并健全了党内监督机构，各级纪委是党内监督机关，专司党内权力监督，由同级党委和上级纪委领导展开工作，在监督领导干部的权力行使、查处违纪犯罪案件方面具有相对独立性。
二、中国共产党党内监督制度建设的基本特点与经验总结
（一）党内监督制度建设的基本特点
第一，建党90多年以来，党内监督制度在长期实践中呈现出曲折发展、波浪式前进的特点。纵观建党以来党内监督制度建设的基本历程，我们可以看到党内监督制度建设并不是一帆风顺的，1957年以前，党内具有良好的民主监督氛围，虽然也经历了许多曲折，但是起到了有效的监督作用。十年文革，党内监督制度受到削弱和破坏，相应的监督制约作用也没能发挥出来。十一届三中全会后，邓小平同志在全党确立了解放思想、实事求是的思想路线，总结历史经验教训，指明党内监督在制度建设上取得了显著成绩，经历了初步形成、曲折发展和日臻完善的过程，逐步形成了党内监督的制度体系。制度的建设往往落后于实践，随着时代变迁和社会进步，党内监督制度建设具有长期性，任重而道远，还需要不断健全和完善。认识来源于实践，建党以来的实践经历使我们党在曲折发展中逐步认识到监督制度建设的重要性。
第二，党内监督手段由政治运动转向制度建设。我们党在民主革命时期依靠政治运动解决党内重大问题和整顿党内风气，形成波浪式的发展曲线。例如1942年党内整风运动，1951年整党运动，1957年反右整风运动，1959年反右倾运动，60年代中期的“四清”運动，1963年的农村党组织的整顿等等。中国共产党通过政治运动解决党内监督问题，带有不稳定性，会产生政治波动，不利于中国进行社会主义现代化建设，还有可能给党、国家、人民带来危害。十一届三中全会以后，党中央高度重视党内监督问题，纠正了过去搞政治运动不正常的状态，通过颁布《关于党内政治生活的若干准则》使党内监督制度建设逐步走上正轨。正反两方面历史经验表明，靠政治运动整顿党内风气，纠正党内错误思想，规范党内政治纪律容易反复，带有明显的波动性，而靠制度保证贯彻落实党内监督更具科学性。党的十一届三中全会实现了以政治运动为监督手段向以监督制度建设为主体的转变，为制度治党奠定了坚实基础。
第三，党内监督制度建设在继承中创新发展。毛泽东与著名民主人士黄炎培关于共产党执政后跳出“人亡政息”的历史周期律的著名谈话，凸显了党的领导人对监督问题的重视和思考，奠定了党内监督制度的建设的基础。1956年9月我党召开中国共产党第八次全国代表大会，邓小平说：“我们需要实行党的内部监督，也需要来自人民群众和党外人士对我们党的组织和党员的监督。”[6]253反映出新的历史条件下，摒弃政治运动的老路，逐步走出一条从制度上建党的新道路。在解放思想、实事求是的基础上，江泽民坚持与时俱进，继承和发展了邓小平制度建党的思想，强调要对领导干部进行全方位监督，建立自上而下和自下而上以及党委内部的监督制度。胡锦涛在以往关于党内监督制度建设的思想的基础上，指明党内监督理论与实践相结合的重要性，加深了对党内监督制度建设的认识。十八大以来，以习近平为核心的党中央更重视从制度上治党，提出将权力关进制度的笼子，颁布实施了党内监督制度建设的若干重要法规，为全面从严治党提供制度保障。新中国成立以来，党的中央领导集体总结新的时代经验和时代特点，全面创新党内监督，形成了党内监督制度的新局面。
（二）党内监督制度建设的基本经验
总结历史，回顾过去，我们得到这样的结论：发展党内民主，健全党内监督，既要靠教育，也要靠制度。在建立“监督、制度、教育并重的惩治和预防腐败体系”中，制度是核心。以制度监督权力的行使，从宏观方面说，是将党的主张和全体党员的意志，通过民主程序上升为党的法规，建立限制权利行使的监督机构，监督制度和机制；从微观层面上说，制度规定了权力相对应的责任，使权力在行使过程中被控制在合理的界限之内。用稳定健全的制度来推进党内监督的民主建设，使其不因领导人的更迭而存废，不因领导人的想法的改变而改变。
一是加强党内监督制度建设，必须强化党的领导。党内监督制度建设从根本上说就是以坚持党的领导为出发点，以增强党的执政能力为根本目的，坚持党的领导是科学社会主义的基本原则，更是探讨改革和完善民主监督制度的前提。作为一个制度体系，党内监督制度由多种长期、复杂、多样的制度构成，各项制度相互配合、相互协调、相互制约，离开党的领导，建立起来的各项制度在调解党内各种关系上就不可能真正发挥效用。党内监督制度建设是在党的领导下有序进行的，脱离党的领导，监督就会陷入混乱无序的状态。总之，党的领导是建设和完善党内监督制度的重中之重，以改革和完善党的领导为目的进行建设党内监督制度是我党在长期实践中的经验总结。
二是加强党内监督制度建设必须坚持民主集中制。民主集中制是我们党的根本组织原则，要求少数服从多数，离开这一原则，党就无法形成统一意见和统一意志。实践证明，党内监督效力的发挥需要民主集中制原则的具体运用，即自上而下的监督和自下而上的监督。党内民主的健康发展是加强党内民主监督的重要保障，是无产阶级政党健康发展的重要基础。邓小平强调：“无论党内监督和党外的监督，其关键都在于发展党和国家的民主生活，发扬我们党的传统作风。”[6]258文革期间，“左”的思想盛行导致个人专权，党内民主生活失常，监督失效，造成了十年混乱的局面。所以，党内监督制度建设要坚持民主集中制，从而促进党内民主，维护党的团结统一。
三是推进党内监督制度建设改革创新要坚持“解放思想、实事求是、与时俱进”。“解放思想、实事求是、与时俱进”是中国共产党人探索中国特色社会主义始终坚持的科学精神和思想原则，解放思想意味着破旧立新，只有思想解放了才能突破体制束缚，深化党内监督制度建设，完善党内监督制度。实事求是要求我们按照客观规律办事，办任何事情都不能脱离中国实际，党内监督制度建设是根据具体的国情、党情制定的，只有在人民群众、党员群众、党员干部、党的组织中展开调查研究，才能制定出符合中国实际、具有中国特色、真正有效的党内监督制度。与时俱进体现了改革创新的时代品质，党的十八大以来，国情、党情都发生了重大变化，我们看到党内腐败现象严重，“一把手”的权力缺乏有效监督制约，这些新情况、新问题，需要我党与时俱进、把握时代脉搏，用发展了的马克思主义指导理论创新和实践创新，改革和创新党内监督制度，将权力关进制度的笼子。
四是吸收和借鉴人类政治文明的有益成果。建党以来，党的制度建设实践告诉我们，关起门搞建设是行不通的，拒绝吸收和借鉴人类政治文明的有益成果是不可取的。党的十八大以来，世情国情党情都发生了重大变化，西方敌对势力的虎视眈眈，社会矛盾的加深以及党内腐败现象严重，急需加强党内监督制度建设。西方政党制度是近代以来西方政治文明的一大创造，在实际运作中积累了许多经验，许多成功的做法值得借鉴和学习，包括权力制约制度、资本主义的监督制度等。在坚持社会主义根本制度不动摇的基础上，在具体政治制度和运行机制方面，以批判的眼光和包容的胸襟借鉴西方政党制度的优势，对于拓宽制度建设思路、丰富制度建设内容具有重要作用，是党的制度建设应当遵循的重要原则。
五是党内监督制度要规范化、法律化和程序化。党的建设经验反复证明，制度建设是党的建设的重要组成部分，贯穿于我们党的建设的各个层面。邓小平强调，“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要”[7]。为了确保制度有效性，使制度不因领导人改变而改变，不因领导人想法改变而改变，就需要制度更加法律化、规范化、程序化。法律化保證了制度实施的权威性，规范化和程序化保证了制度的可操作性，制度的法律化、规范化和程序化贯穿于党内监督制度施行的过程中，是最基本的要求。
三、中国共产党推进党内监督制度建设的几点思考
十八大以来，党中央加大党内监督制度建设，颁布了多部法律法规，夯实了党内监督的制度基础，但在实际操作过程中还应关注以下问题：
（一）强化党员监督权利
建党90多年的经验总结和党内共识是加强党内监督，中国共产党的党员人数已经增加到八千多万，因此，加强党员监督权利有助于推进党内监督制度建设。第一，拓宽党员行使民主权利渠道。在党内施行党务公开，推行民主推荐、民主选举、民主考核、民主评议领导干部等制度，健全党员大会、党代表会议，逐步建立健全党内监督机构和制度，例如弹劾罢免制度、举报制度等，完善党委会和常委会制度，畅通班子内部监督渠道。第二，改善党内环境，推进党员行使民主权利。在党的作风方面，要根除党内家长制作风，并积极树立民主作风。密切党内干群关系，使党员、党员干部和群众之间形成良性互动，创造出适宜党员行使民主权利的客观环境。正确认识对于党内重大问题引起的积极的思想斗争，鼓励对党内不良现象的举报，坚决保护检举者的权益。
（二）理顺党内监督体制
新形势下建设党内监督制度，首先，要理顺党内监督体制，改革纪委在同级党委与上级纪委领导下进行工作的体制机制，纪委应由党的代表大会选举产生，并向党的代表大会负责并报告工作。同时，为保持检查机关自身独立性，检查机关应实行垂直领导，各级纪委干部配备使用、福利待遇以及经费来源等应由纪委统一管理。纪委工作人员应实行任期制，任期未满不得调离现任工作岗位。其次，要明确检查机关具体职责。党内监督涵盖全党，是针对每一个党员的，主要内容包括：遵守党的章程和其他党规党法，对贯彻党的方针政策及工作部署情况进行监督，对遵规守法，坚持依法执政的情况进行监督，对贯彻执行民主集中制的情况进行监督，对党员权利行使的情况进行监督，对选拔任用干部工作进行监督，对密切联系群众的情况进行监督，对党风廉政建设进行监督。第三，要扩大检查机关实际权力。党的检查机关具有其他机关不可替代的功能和作用，为了确保检查机关正常行使职权，必须明晰检查机关和执行机关之间的关系，建立检查机关对执行机关的否决机制和质询机制。
（三）健全党内监督制度
制度法规用来规范党内政治生活，为党内监督提供了依据。党内监督制度由组织制度、领导制度、工作制度、生活制度以及监督制度五方面构成。组织制度包括组织原则、机构设置以及干部培养、选拔、使用的规范和准则，如：干部轮岗制度、职务任期制度、差额选举制度、干部交流制度、亲属回避制度。领导制度涉及党的各级领导机关和领导干部，是其在领导活动中应该遵守的行为规范和准则，如：分工负责制度、集体决策制度。工作制度是指包括事务公开制度、职务开销制度、请示汇报制度等有关党的日常工作的规范和准则。生活制度是涉及民主生活和权力保障的有关党的日常生活的规范和准则。监督制度是关于党内纪律检查的规范和准则，内含民主评议制度、干部考核制度、离任审计制度、家庭重大事项报告制度、家庭财产申报登记制度。为了充分发挥制度的约束和规范作用，具体制度的制定要具有完整性、统一性、超前性和可操作性，要权随法出、依法办事，规定权力的边界，权力范围内允许做什么，禁止做什么，一旦超越权力的范围就应该受到相应的处罚，制度法规还要规定违法乱纪由谁处理，如何处理，做到有法必依，违法必究，从而确保制度法规的有效性和权威性。
参考文献：
[1]中共中央文件选集：第1册[M].北京：中共中央党校出版社，1982：276.
[2]中共中央文件选集：第2册[M].北京：中共中央党校出版社，1982.
[3]中共中央文件选集：第3册[M].北京：中共中央党校出版社，1982：234.
[4]逢先知，金冲及.毛泽东传[M].北京：中央文献出版社，2003：521.
[5]2016年10月24日中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议通过.中国共产党党内监督条例[N].人民日报，2016-10-27.
[6]本书编写组.中国共产党章程汇编（一大——十八大）[M].北京：中共中央党校出版社，2016.
[7]邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994：333.
责任编辑：王玉华