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在1.2万多所中职学校中，县级职教中心、县和县以下的各类中等职业学校占其中的1/3，2008年为4032所。首创于河北省的县级职业教育中心是发展农村职业教育的重要组织形态，为解决“三农”问题、促进就业、加快城镇化发展发挥了重要作用。为推广和扶持县级职教中心的发展，2005年，国务院印发的《国务院关于大力发展职业教育的决定》规定：“每个县（市、区）都要重点办好一所骨干示范作用的职教中心（中等职业学校）”，并在全国“重点扶持建设1000所县级职教中心”。但是由于地域差异、经济发展和社会对职业教育存在偏见等多种因素的影响，县级职教中心吸引力不强，招不到生源，招不到教师，甚至出现新建校舍闲置等“空心化”现象。为此，国家调整发展县级职教中心的政策，2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出“根据需要举办好县级职教中心”，并要求“健全县域职业教育培训网络，加强基础教育、职业教育和成人教育统筹，促进农科教结合；加强涉农专业建设，加大培养适应农业和农村发展需要的专业人才力度”。
为了解当前我国职教中心发展状况，笔者对在国家教育行政学院研修的中职校长进行调研，发放问卷80份，回收有效问卷63份，有效回收率为79%。63所县级职教中心，处于经济发达地区的占18%，经济条件一般的地区占48%，贫困地区占34%；学校规模在1000人以下的占8%，1000～2000人的占37%，2000～4000人的占35%，4000人以上的占20%；其所在县高中阶段职教招生所占比例在50%以上的为18%，30%～50%的为50%，30%以下的为32%。与此同时，笔者还与20多位县级职教中心校长就“农村职业教育改革与发展”进行座谈。
发展现状
发展阶段
学校发展一般经历规模扩大、质量提升、特色品牌发展和文化发展四个阶段，前一阶段是后一阶段发展的基础和必经之路。调研发现，31%的县级职教中心处于扩大规模阶段，59%处于提升质量阶段，8%处于特色品牌发展阶段，2%处于文化发展阶段。这说明，我国县级职教中心尚处于发展初期，不仅要扩大招生，增加投入，还必须注重内涵建设，处于规模和质量并重发展阶段。
功能定位
职业学校以学历教育为主，以就业为导向的定位由来已久。在办学定位上，以就业为主的县级职教中心占48%，以升学和就业并重的占50%，仅1所学校以升学为主，约占2%。调研中还发现，越是经济不发达的地区，家长对普通高中需求越强，上大学成为这些地区人民的普遍需求，为此一些职教中心为了招来学生，不得不将升学作为学校发展定位。定位决定功能，调查显示，59%的县级职教中心的功能是学历教育，34%是统筹协调，4%发挥培训功能，3%有其他方面的功能。除了发展学历教育外，县级职教中心还举办培训，发展非学历教育。调查显示，非全日制学生占总学生数比例在10%～20%的为49%，20%～40%的为28%，40%～60%的为6%，60%以上的为17%。
学生资助
为促进教育公平，国家重视对中职贫困家庭学生、农村学生和涉农专业学生的资助。2007年开始，国家对中职学校农村学生进行资助，受益面达到90%，2009年起对中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生实行免费。各地在实行国家资助和免费政策外，还出台了一些地方优惠政策。调查显示，16%的县级职教中心除了国家助学金外还有地方补助，其余84%的县级职教中心按照国家政策执行；13%的县级职教中心早于国家实行贫困学生和涉农专业学生免费政策，87%的县级职教中心按照国家规定政策执行。海南省从2009年开始，对全省涉农专业（含“双带头人”涉农专业学历班，即村官班）一、二年级免学费；重庆市从2007年开始有10个区县试行中等职业教育免费。2008年，每人免学费2000元，住宿费500元，两项不足收费标准由招生学校补足。
发展困境
经费投入不足
从经费投入主体来看，以国家投入为主的占35%，省级投入为主的占20%，地市投入为主的占15%，学校自筹的占24%，以其他方式获得经费的占6%。由于投入不足，县级职教中心设备不够先进，仅13%的县级职教中心设备先进，57%的设备一般，28%的设备落后，1所县级职教中心没有设备，约占2%。此外，为了建设新校区，县级职教中心负债比例达到83%，仅17%没有负债。
吸引力不强
农村职校校长们认为，招生问题是他们当前面临的最大困难。有些县市为了完成上级下达的招生指标，不得不以行政力量推动，规定初中每个班上中职人数，但是学生家长不认同，去外地读高中，中职报到率很低。37%的县级职教中心不能完成招生指标，52%基本完成招生指标，只有11%学校招生超额完成指标。导致这一现象的主要原因是社会对职业教育存在偏见，职业教育本身吸引力不强。
技能培养弱化
在学生技能培养方面，一支高素质的“双师型”教师队伍至关重要，但是，37%的学校“双师型”素质教师比重在30%以下，43%的学校“双师型”素质教师比重在30%～50%之间，13%的学校“双师型”素质教师比重在50%～70%之间，7%的学校“双师型”素质教师比重在70%以上。在校企合作方面，开展深度校企合作的县级职教中心占13%，有一些合作的占54%，有初步合作的占29%，没有与企业合作的占4%。可见，“双师型”素质教师数量不足和校企合作不深入影响学生职业技能培养。跨区域合作办学也是创新人才培养模式的有效措施，但是仅有1所县级职教中心在跨区域合作办学方面力度很大，约占2%，49%的学校有些跨区域合作办学，41%的学校很少一部分合作办学，8%的学校没有合作办学。
服务“三农”能力不强
县级职教中心为服务新农村建设、解决“三农”问题而生，应发挥服务农业、农村和农民的职能。但是，仅22%的县级职教中心将“送教下乡”等服务新型农民教育活动作为制度确定下来，56%的学校开展了一些，但没有形成常规化和制度化工作，13%的学校很少开展这类活动，9%的学校没有这方面活动。在专业设置方面，涉农专业不受学生和家长青睐，很少有学生报考，就读涉农专业的学生主要以升学为目的，甚至以农校命名的学校也找不到涉农专业。县级职教中心的涉农专业课程越来越少，仅17%的学校以涉农专业为主，47%的学校是社会需要什么专业就开设什么专业，36%的学校专业以非农专业为主。
统筹协调困难
县级职教中心是整合县域职教资源的产物，应发挥统筹协调功能。但是，当前县级职教中心很难统筹调配县域职教培训项目和资金。调查显示，只有29%的县级职教中心面向社会承担培训工程量很大，其余学校承担的量不大。这主要是县域职教资源分散在扶贫、发改、妇联等各个部门，存在重复投资、重复建设的浪费现象。虽然统筹县域职教资源有利于集约化利用，能发挥资源的最大效益，但是职教资源的统筹会触及各部门利益，因此统筹难度较大。在三教统筹方面，大家认为最大的困难是体制不顺，占41%；其次是条件不足，占32%；再次是统筹不力，占16%；11%的人认为是其他方面的原因。
发展策略
转变观念，树立新农村、大职教和新体系的理念
随着城镇化进程加快，农村、农业和农民发展需求出现新特点，必须树立新农村理念。地方政府，尤其县一级政府应将农村职业教育纳入县域经济发展规划中，纳入执行绩效考核指标中；在经费、政策和编制等方面给予倾斜，努力解决实训基地建设和设施设备落后的问题。职业教育有狭义和广义之分。狭义上的职业教育就是传统的学历教育或全日制教育。但是从广义上来看，职业教育还包括非学历教育、技能培训、成人教育或非全日制教育。县级职教中心招生困难指的是应届学历生源不足，造成招生混乱。因此，招生方面，应该秉承大职教理念，扩大招生对象，让需要接受职业教育的人受到职业教育。招生对象可以扩大到中高考落榜生、退转军人、农民工、农民、在岗职工、退休人员等。还应树立现代职业教育体系的观念，促进中高职衔接。县级职教中心应积极与高职院校合作，在师资队伍、课程设置、学生升学、就业等方面获得提升。
创新管理体制，加强统筹协调和队伍建设
管理体制创新是解放生产力，释放发展潜能的有效措施。地方政府可以建立职业教育联席会议制度，打破部门界限，统筹教育、农业、科技、人事、扶贫和发改等部门职教资源；要充分发挥县级职教中心“龙头”作用，重新构建县、乡、村三级农民继续教育网络，促进“农科教结合”；加强跨区域合作，借助城市职业学校的先进设备、师资队伍和课程教学等方面优势，提高县级职教中心教育教学质量；统筹学历教育与非学历教育，将在农村务农的农民教育与离开农村去城市务工的农民工教育相结合，并做好农民的转岗培训。建设一支高水平的校长队伍和教师队伍是发展农村职业教育的保障。在各地调研中发现，地方政府更重视普通高中教育，重点高中校长与职业学校校长能力素质差别较大。因此，必须选派敬业和工作能力强的人担任县级职教中心校长，并建立职业学校校长任职标准，加强校长在职培训。在教师队伍建设方面，可以吸引专业技术人员担任学校兼职教师，优化“双师型”教师队伍结构，也可以加强教师在职培训和去企业实践制度建设，建立符合职教特点的教师职称评审制度。
改革人才培养模式，加强专业、教学和校企合作方面的建设
专业建设、课程改革和校企合作是提高人才培养质量的抓手。专业设置应符合地方经济发展需求，为农村、农民服务。涉农专业减少是由于重工轻农的传统思想，就业岗位艰苦，回报率低。为此，重点要解决“出口”问题，提高涉农专业毕业生就业率和升学率，加大对涉农专业毕业生政府贴息贷款数额，促进毕业生创业。在课程改革方面，将就业作为工作的出发点和归宿，教学内容以典型工作任务为基础，教学过程以学生为中心，再现企业工作过程各环节要求。例如，四川省大英县级职教中心构建动态课堂教学模式，采用晋级式教学、台阶式教学和感悟式教学方式，促进师生互动、生生互动，发挥学生主动性、激发学习兴趣，达到预定教育目标。在校企合作方面，深度校企合作的标志是企业介入学校专业建设全过程，学校介入企业生产、产品开发的全过程，体现在学历教育和非学历教育中。例如，四川某县级职教中心在实行转岗人员就业培训时，主动联系企业，保障学员就业。以就业带动培训的方式有效解决了培训效率不高，参训人员不积极的问题。
本文为国家社会科学基金教育学重点课题《〈职教法〉修订的实证研究》（AJA100010）的阶段性成果
作者：国家教育行政学院副研究员，教育学博士