摘 要：加强和创新社会治理是系统性、长期复杂型工作，既有政法综治要求，又有民主政治诉求。本文通过梳理连云港市核循环项目事件，以展现治理境态和决策环境的复杂窘困，展开对公共政策决策民主问题的思考，深化对打造共建共治共享社会治理格局的认识。
关键词：连云港核循环项目事件；社会治理；公共决策；民主
中图分类号：D638 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2018）09 — 0090 — 04 人的社会性将潜意识的生物理性“选择”，直接拖入到组织环境下的决策取舍和利益追求，在个体无能于时间流逝、有限适应大环境的不时变换下，人与选择、决策本身的复杂性构筑起了一道道有限理性越不过的藩篱。这些藩篱注定存在，公共部门在公共权力的使用中，还面临着是否分享和如何分享的问题，这涉及民主。人性的复杂、组织群体的多样，却让民主成为一种困惑。于是我们不得不面对一个问题：公共决策如何民主？
一、“理性的胡闹”①
（一）选民“理性的胡闹”
布赖恩·卡普兰②提出的“理性的胡闹”，确切的应该表述为：选民“理性的胡闹”。因其大部分论述是基于选民选举投票对公共经济政策的影响及选举选择背后的差异性表现③，即“民意倾向”与“经济良策”长期分庭抗礼的原因和逻辑关联。其立论依据在于，坚守“民主政治就是民主选举，民主制度可治社会百病”的信念遭遇挑战甚至颠覆；而公共政策应该由公众产生的逻辑没有问题，但现实是，这种逻辑没能有助于良策的产生并良性运行。原因在于，民主是偏好的结合，如果选民具有某种形式的非理性偏好，就容易导致错误的结果。或者说，人具有社会属性和自然属性的双重性，决定了民主制度不一定产生十分完美的政策。关于解决办法，薛兆丰博士在为卡普兰《理性选民的神话》中文版作的序言中说：“要减少‘理性的胡闹’产生的不良经济政策，最好的办法不是广泛和持续的听取民意，而是一开始就避免把问题交给民意。只要可能，就尽量让市场的‘个人选择’来取代民主的‘公共选择’。……尽量交给市场，由分散的消费者独自决定，只有这样，才能尽量避免公共经济政策因民意放纵而产生的偏差。”〔1〕
（二）再看“理性的胡闹”
本文认为：关于“理性的胡闹”走出公共经济学范畴（特别是经济政策范畴）应该具有更宽泛的含义。依照当下社会情境和公共政策发生境态，我把“理性的胡闹”分成三种，它们可能互相包含关联，没有明确界限，但又有所不同。
1.卡普兰的本意。“人们在言论上夸夸其谈，在行动上精打细算的两面性，恰好是‘不同约束条件下追求利益最大化’的典型表现，卡普兰把前者称为理性的胡闹。”〔1〕。人在言论与行为上的两面性，或者说表面与内心的反差，体现出了人性的复杂，这为“胡闹”提供了最原始的、无法割除的“该隐的印记”。或者说，这是“理性的胡闹”的原罪。
2.中庸之道下的乐意或不乐意。中国目前的决策是“次次优决策”，即大家（各职能部门）都不反对的政策。很多学者持有的这种观点，虽带有调侃意味，却也并非总不是事实。更说明，人有人的不诚实与分裂，团体有团体（或组织）的狡猾和“小鞋”①，施加于人，施加于其他团体或组织，皆因利益之争或规避权责。形式的确中庸，但实质绝对趋利避害，而“小鞋效应”却危害重重。
3.西蒙的有限理性。“如果决策人不止一个，决策问题就更复杂了。因为在这种情况下，每个人制定个人决策时，还必须考虑其他人的决策。也就是说，每个人为了确定自己行动的结果，必须了解他人所采取的行动。”〔2〕可以说，这是对组织团体是由人组成、人是权力行使资源使用的最终者这一本质的说明，人与人（组织与组织、人与组织）的利益权责之争避，都说是现世人独自或组团的在“理性的胡闹”上的本罪。
这三种“胡闹”，是现实中客观实然存在的，无论显性隐性都无疑的影响着褒贬不一的“民主”追求。卢梭早有言论“人生而自由，却无往不在枷锁之中”〔3〕之关于人之自由意识之身的民主追求。而对于公共政策决策而言，无论其政治合法性是继承于国家还是另有逻輯，我都认为，决策本无自由，也依旧枷锁重重。于是，人和选择（决策）一样，追求民主，无可厚非，不应厚非。
二、民主如何得以实现
出自于公共经济学范畴的“理性的胡闹”，几乎把民主逼入死角，但即使如此，在公权力行使中，不仅仅对公共决策来说，“胡闹”也并非无药可救。解释民主如何得以实现，必须要弄清楚什么是“民主”。我们在此无意去探究“民主”的终极含义和表征，因为一旦“民主”倾向于作为终极意象，就无法实现了，只能论其过程呈现。所以，在公共权力使用和效用探讨中，我们探讨的好的呈现（民主的实现过程），即视为民主。
（一）分享和控制
分享和控制是民主在主导方（政策供给方、策划方）或者说公共政策的决策方要件。公共政策的决策方即公权力的拥有和使用者，其主观需愿意分享权力，不可独断，这是分享在主观上的要求。客观上，公共政策决策的权力合法性无疑是继承于国家和政治合法性的。人民的委托——代理也罢、权力的让度也好、传统历史造就也好，公共政策和公共权力的公共性是其根本属性，单此一点，公共性涉及的公众、多数人，就要求权力和利益的分享。这决定了分享是民主实现的要素。由此，公共利益的确定作为一种政策行为，其中心命题是如何有效的平衡公众的利益需求，使尽可能多的公众接受公共政策，即政府的政策选择。这个对权力利益分享、选择、接受的过程，就是民主得以实现的过程。
同时，“公众利益无疑应当是一切公共政策的出发点和最终目的，但公众的利益需求在实现过程中既存在一致的方面，又存在不一致甚至是对立的方面。”〔4〕这提出了一个问题，即公共利益一致与否和利益调和问题，进而又引出了另一个问题，即公共利益和利益代价的问题。公共利益代价的提出，是基于利益与代价相关的关系，即获得一定利益一般都要付出一定代价。公共利益的实现伴随着公众代价的付出，这些代价可能包含政治、经济、社会、文化、可行性、价值与理性等各方面。因公共政策的公共性、非商业行为性特征，加之上述两个问题，导致了同一公共政策带来的红利、代价对不同人、不同组织或团体、不同社会群体也是不同的，甚至是迥然相异、相反的。比如生态文明建设反污染政策普惠大众，企业却要承担巨大代价；工资保护、强制社会保险制度对劳动者群体进行保护，而用工方就要付出更多代价；案例中连云港事件，虽然考量不清各群体在经济上的代价，但至少在各方的心理代价、政治代价上却是各异的。不同代价导致反应差异，有平缓的肯定也有激烈的，这个时候，民主在实现过程中要继续保持良性的、好的，控制就变得不可缺少。结合案例来看，控制表现在政策制定机关（政府组织）话语权的把控，媒体的规范，企业表现约制，事态发展的把握和明细公共政策的制定和执行逻辑等。
（二）科学与素养
科学与素养是民主在主体方（政策被受方、助力方）或者说公共政策的决策参与方和受众方要件。很多面子工程栽了面子，民生工程生了民众，问题除了可能出在分享和控制上，还可能出在科学与素养上。
举两个例子，比如政府要决定是否建学校，不是去召集一群孩童、叔伯大爷、婶子大娘投票决定。要不要建，在哪里建，要根据人口分析、教育计划、城市规划，并按照相关专家的论证意见和建议来科学确定。再如PX项目的建设问题，不是问民众，而是要问有公平正义良知和科学素养的学科专家，原因在于，只有专家才知道PX真正的价值（经济分析）、毒性程度（危害分析），只有公平正义和良知才能保证各种分析出以公心，保证公共政策的公共性最低限度受到侵害。而普通民众大部分情况下是不具备专业素养和承担分析的科学知识的。这两个例子说明两个重点：其一，大部分时候，科学是民主得以实现的基础，也即科学性应在民主性之前实施；其二，素养是民主的保证，专业人士的科学知识是，民众的素质同样也是；体现于专家学者对于公共政策决策与执行的助力，体现于公众有效正向参与公权力的分享和控制。
实现社会主义民主，需要我们有自己的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑，不能生搬硬套也不能急于求成，要积极稳妥推进政治体制改革，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，保证人民依法通过各种途径和形式管理国家事务、经济文化事业、社会事务，实现政府治理和社会调节、群众自治的良性互动。
三、连云港要走出怎样的循环
城邦是若干生活良好的家庭或部族为了追求自足而且至善的生活，才行结合而构成的。〔5〕亚里士多德如是说。执政党和政府的执政理念靠公共政策落实来实现，这种“善的生活”依赖于加强社会治理制度建设，完善党的领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会治理体制，不断提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。
连云港事件缠绕的种种，让“怎样走出循环”和“走出怎样的循环”变成同一个含意。就像亚里士多德说的那样，对于一个地域（城邦），良好的家庭、部族和追求自足至善生活都不可或缺，就公共政策决策而言，好的政府和对民主决策的追求也都不可或缺。这就是，当危机再次来临，政府不再反应滞后、企业不再沉默、民众不再愤怒、媒体严守责任，对于循环或者死结的处理，话语权不再凌乱，届时死结当通，剩余循环民主之美。
（一）等待和自主中选择
大部分涉及经济发展和民生的公共政策，在决策中躲避不开两个问题：科学问题和民意攸关问题。连云港事件也必是其中之一。正是前文述及的科学和民主问题，把涉入事件的各方绕得昏天暗地。更令人吃惊的是，当危机降临，谁都说自己理智，却谁都没有逻辑，因为事件发生着的时候，已经没有逻辑或逻辑已经不再管用。于是，政府作为分享和控制的主导者，首先要总结并做好一个选择：继续等待还是自力更生。
民主决策在把议题与民众拉近的过程中，要避免大众民主暴力和理性胡闹的伤害，又要避免程序民主上出现的“亡羊补牢”式参与和“自说自话”式参与。科学民主决策都依赖于体制、程序和方法上的完善，然而制度设计并不是简单或仓促可成的事情。在大环境从上至下都欠缺制度规范的情况下，连云港作为地方政府，它的选择应该是不等待，自主寻求制度性突破，因为失衡之害，苦痛只得自愈。同时，更应不等遗忘，主动备忘。关于街头暴力（公共事件引发的警民冲突）网友提醒主政长官们不应存有健忘和选择性遗忘：“明明油库中不要玩火，但烟瘾上来了，他就非要吸根烟一样。”〔6〕戒烟虽然不能除去所有着火的隐患，但是这表明了态度和积极的选择。
（二）“待字闺中”或“抢婚”
连云港在日后的日子里要再做选择：说不说，先说还是先做。留在闺房、成年待聘与抢夺之差别，最终或在于谁最能催化以暴易暴。因为，无论是政府紧握着公共权力不放，还是民众抢权要分享，都带来了恐慌，当恐慌蔓延至上街还得不到疏解，很可能雪上加霜，当民意怨气集聚而没有法治或科學的疏解之通路就变成了愤怒。
“待字闺中”的成年待聘，比喻的就是处于决策阶段的公共政策，此时的“媒妁之言”是如此的重要。而政府的选择必须是“说”，先好好的说，再决定“嫁或不嫁”。好好说至少要占据两点：第一，阻止权威信息发布源和作用效能的分崩离析；第二，不能让愚昧战胜科学。改变并治愈负面声音总能引导舆论的怪病，解决政府总会顺从舆论的“该隐之印”，全在于话语权的先有和继续占有。政府在决策上多做的宣讲，是信息公开的一窗，这一窗可观群众之理性，可测民众之信任。连云港事件中，政府决策的信息公开差之又差，对这样的一个循环项目，政府公职人员尚且知之甚少，那么对于普通民众，肯定是要人云亦云、听风是雨的。先不论卡普兰说的人性之两面，只说民众在事件中的“抢婚”之举：当之前一无所知，后来略知一二而上街，慢慢的大家都在说，你说我也说，这种类似于空前参与和分享带来的喜悦，科学和素养在这里的缺失，让他们越兴奋也就越恐慌。抛开具体事件，此时，若两面性真的存在，人格、行为的分裂，就要表现在思想和行动上的极端。
（三）至善与结合
“虽然所有确定的预言都是轻率的，但记住还存在某些未必受欢迎的可能性则是明智的。……，就像中世纪所发生的那样，最起码的社会凝聚力终将恢复，失去的基础也将会慢慢重新获得。”[7]作为马克思主义者的我们对此并不认同。改变社会治理与群众的脱离问题，必须以马克思主义的群众史观理论为依据，真正树立马克思主义权力观、人民群众创造历史和以人民为中心的思想，并藉此建立一系列制约和监督权力的制度，赋予人民群众真正的监督、批判、建议、罢免等社会主人的权利，进而建立社会主义的真正的民主制度。
马克思主义和罗素都认为个人主动性和群体之间的联系是显而易见并且不可或缺的。政府要正视自己的沉默和大多数群众在大多数时间的沉默。公共政策相关的公共利益涉及的是大多数群众，所以个人要重视自己的主体地位。罗素在不可或缺中及卡普兰在“胡闹”中，都指出了两个群体：政党和选民。重要的两个群体是政府和民众。这两个群体中的个人必须做到“两个不忘”，才能在循环中找到出路，不至于随着逆流顺流而流，才能向前走，把凝聚力聚集，重建起失去的信任基础。这里的“两个不忘”是：不忘对善的追求，不忘与群体的结合。善的追求和群体结合，就是在决策中，努力提升素养、完善制度规范化水平，把控决策程序、规范，周全考虑政策制定和执行的众多因素，发挥民主促进决策质量、公信力、执行力作用，促进公众群体在决策前、中、后的不同形态形式的参与，最大限度的提高西蒙给定的有限理性度，压缩公权力腐败和信息失误的可能性，减低决策执行偏差和效果不确定性。
党的十九大报告指出要健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治，加强和创新社会治理，打造共建共治共享的社会治理格局。政府在行使公权力布局公共利益，需要小心翼翼，内患和外伤都可以作为公共代价，但务必不可踩“塔西佗陷阱”①。
附录
循环项目的循环“死结”——连云港市核循环项目事件②
一、事件主内容
2016年8月6日深夜，上万连云港市民走上街头，围堵市委、市政府，并传闻民众和警察产生激烈冲突，有群众被殴打，多人受伤。上街的原因是：反对一个关于“核”（核循环项目）的威胁。事件爆发前数日，关于“核”，众说纷纭，谈核色变。有人说，中央上层已经决定了，有人说，马上就要建了，有人说，这是个阴谋，有人说，要断子绝孙了，有人说，政府无能、港城要完蛋了……于是，愤怒的市民、呆滞的政府、无知的企业、哗众取宠的媒体，共同出演了一场类似又甚于韩国反“朴”的游行运动。“类似”在于话语权的能量在各主体间循环，难于主导而混乱；“甚”在于事件逻辑无序缠绕形成了“死结”，未被梳理和缓解。
二、事件时间轴
（一）起源
7月26日，国防科工局副局长王毅韧在中国核工业集团公司党组成员、副总经理杨长利的陪同下赴连云港调研中法合作核循环项目拟选厂址。7月27日，中核集团微信推送26日活动的相关新闻（事件发酵后删除）。
（二）扩散与变异
7月28日，其他网站和中核集团子公司转载该新闻，标题为《王毅韧调研中法合作核循环项目连云港厂址》，标注出处为“中国核工业集团公司”。自媒体“中国核网”根据此条新闻以“编者按”形式揣测此项目将落户连云港，标题设为《关注|耗资超1000亿的核废料后处理大厂或落户连云港》。当日点击量近3万。
（三）谣言与扩散
7月30日～31日，公众号“连云港生活通”“墟沟微生活”“连云港招聘网”发布《投（耗）资超1000亿的核废料后处理大厂或落户连云港》，标题仅一字之差，“核废料后处理大厂”继续得到渲染。公众号“连云港生活网”发布《震惊！耗资超1000亿的核废料后处理大厂或落户连云港》，自媒体开始使用明显撩拨民众情绪的词语。
8月2日，当地论坛（在水一方社区）出现相关文章《1000亿人民币VS 10000万吨核废料！》指出，核处理工厂对连云港肯定有影响，因为废料运输需经过市区的铁路线。
8月5日～6日，公众号“连云港生活网”“连云港新媒体”发布相关文章，在标题中加入“连云港人民答应么？”“你支持吗？”等字样，继续撩拨民众情绪。
8月6日，“中国核能”继续蹭热度，原样复制“中国核网”7月28日的信息，标题《你支持吗？耗资千亿的核废料后处理大厂或落户连云港》，继续暗示“核废料后处理大厂”将落户连云港。“中国核能” “中国核网”两文累计阅读迅速超过10万人，连云港事件迅速发酵。论坛、微博中，有关“连云港核废料处理厂” “连云港核废料” “拒绝连云港核废料处理厂”等信息，渐形成铺天盖地之势。
网站、微信、微博大量网民转发周六（8月6日下午6点）到苏宁广场签名请愿的通知。政府相关部门在网上公布了有关集会、游行、示威的规定。同时，被大量转发的另一条消息则迅速引起了人们的恐慌！原文为：“全世界唯一的核电站废料处理中心将在连云港建设！投资1000个亿工程！如果爆炸！连云港将寸草不生！辐射范围大概在800公里左右！连云港到上海500公里，到浙江杭州680公里，一旦爆炸意味着江苏浙江上海都将陷入万劫不复的未来！！！”
（四）爆发与伤害
8月6日下午，连云港市区的苏宁广场开始有大量群众聚集，签名反对建厂计划。当地警方派出大量警察、特警在现场维持秩序。并在网上发出警告指集会未经批准，参与者可能违法，指出项目经国家立项获省、市批准“请广大市民相信政府和党”。
8月6日深夜，传闻两万人走上街头抗议，很多群众被殴打，媒体把事件形容为“连云港暴动事件”。自媒体不断刷屏，信息真真假假、眼花缭乱。
8月6日午夜，中核瑞能（项目负责方）在官方微信上发布说明：
“中法合作核循环项目2009年正式启动中法合作以来，始终得到了双方政府的支持，两国最高领导人多次共同见证政府间及企业间合作文件的签署。该项目建成后，将实现我国核电项目安全可持续发展，提升我国核能整体技术水平，打造“核强国”，也能促进地方产业结构优化，为当地社会经济绿色发展做出贡献。”
除了这份把对国家、企业的利益强调在地方和民众利益之前的简短声明，涉事央企一直保持沉默。普遍认为这是一份站在企业角度的、没有直面当地居民疑虑。
8月7日18时许，连云港市政府召开新闻发布会，称项目正处于前期调研和厂址选比阶段，尚未最终确定。下步市政府将做好相关信息披露，做到及时准确，依法公开公示，并多途径听取群众意见、建议。呼吁民众不要相信和传播谣言。
8月7日午夜，“中国核工业集团公司”微信号发布。在事件爆发后希望通过进一步科普核废料处置场的“无害”来说服民众。在群情激奋的当时，效果有限。似乎恢复了平静，但这一事件显然需要思考。
〔参 考 文 献〕
〔1〕〔美〕布赖恩·卡普兰.理性选民的神话：为何民主制度选择不良政策〔M〕.刘艳红，译，上海：上海人民出版社，2010：04.
〔2〕〔美〕西蒙.管理行为〔M〕.詹正茂，译，北京：机械工业出版社，2007：72.
〔3〕〔法〕卢梭.社会契约论〔M〕.何兆武，译，北京：商务印书馆，2003：04.
〔4〕张国庆.公共政策分析〔M〕.上海：复旦大学出版社，2004：30.
〔5〕〔古希腊〕亚里士多德.政治学〔M〕.吴寿彭，译，北京：商务印书馆，1965：143.
〔6〕许亿.这回是连云港，谁是下一个街头〔Z〕.许亿频道：微信号xuyi_bpz.
〔7〕〔英〕伯特兰·罗素.权威与个人〔M〕.储智勇，译，北京：商务印书館，2012：36.
〔8〕习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利：在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告〔M〕.北京：人民出版社，2017.
〔责任编辑：张 港〕