摘要：蓄滞洪区建设不是一个简单的“水利技术”问题，尤其对于人口稠密、经济发展水平较高的沿江（河）重要经济带而言，必须从国家战略层面重新认识蓄滞洪区建设。在分析蓄滞洪区建设的重要意义及存在问题的基础上，本文提出了将蓄滞洪区建设与生态湿地建设相结合的思路，构建蓄滞洪区可持续发展模式。湿地型蓄滞洪区是将经济发展与土地利用模式进行调整，协调区域发展与分洪运用，在保证防护能力的前提下，尽可能发挥蓄滞洪区的生态功能及综合效益。最后，本文提出了从宏观层面推动湿地型蓄滞洪区建设的战略选择。
关键词：蓄滞洪区生态保护湿地恢复可持续发展
作者简介：
黄志凌，中国建设银行首席经济学家。
长江经济带是我国最为重要的经济区域。2016年长江经济带生产总值（GDP）达33.3万亿元，以占全国1/5的土地贡献了全国2/5以上的GDP总量，是我国经济发展中最为重要的支撑带。然而，每年汛期来临，长江中下游沿线城市都绷紧神经、严防死守，把防洪抢险作为非常重要的工作，不仅干扰了相关区域的正常经济运行，也使不断增加的防洪成本推高了经济运行成本。沿江中上游水库的建成，虽然降低了常规洪水的威胁，但面对超出库区能力的极端异常洪水，或者异常自然天气叠加国际地缘政治军事“极端化”威胁，洪涝灾害风险将成百上千倍放大。经济越发达，经济水平越高，越要前瞻性地思考应对这种“极端的系统重要性风险”的措施。2016年以来，笔者从经济学角度与有关人士探讨了加强蓄滞洪区建设的重要意义以及蓄滞洪区“退田还湖”恢复湿地生态功能的可能性，提出如何缓解蓄滞洪区分洪运用与经济发展的矛盾，发挥更大的经济效益和环境效益的若干建议。
一、蓄滞洪区的本源功能正在弱化
（一）蓄滞洪区的本源功能呈弱化趋势
水是人类文明的摇篮，尼罗河流域的古埃及、两河流域的古巴比伦、印度河及恒河流域的古印度和长江黄河流域的中国等世界四大古代文明都因水而兴。水是丰饶、创造、不死、再生的生命动力，又是毁灭、破坏、死亡、断绝的反面力量。水可载舟，亦可覆舟，洪水如果发生在人口稠密、经济发达地区，将造成极大的生命、财产损失。中国幅员辽阔，地形复杂，季风气候显著，降雨量在时空分布上极不均匀，是世界上水灾频发且影响范围较广泛的国家之一。从古至今如何应对丰水期的洪水灾害，是治国者要面对的重大问题。
人类治理洪水主要有两种方式：一是沿河两岸高筑堤岸，迫使洪水顺河道下泻入海。国内外防洪减灾的实践证明，这种办法只适用于小流域和重点区域防洪。就大流域防洪而言，受自然规律、经济实力和军事风险等各种条件限制，不可能在上游修建大量水库全部拦蓄洪水，也不可能无限制地加高堤防。二是将洪水有计划地分泄于湖泊、洼地，洪峰过后，积水再缓缓返回原河道，自然下泻入海。早在战国时，管子就有“地有不生草者，必为之囊”等应对水害的论述，囊即为蓄水之地。从历史上看，在行洪能力严重不足的江河两岸低洼地区顺应自然规律开辟蓄滞洪区来调蓄洪水，是一项切实可行、经济有效的防洪措施。
蓄滞洪区主要是指河堤外洪水临时贮存的低洼地区及湖泊等，包括行洪区、分洪区、蓄洪区和滞洪区。其中，行洪区是指天然河道及其两侧或河岸大堤之间，在大洪水时用以宣泄洪水的区域；分洪区是利用平原区湖泊、洼地、淀泊修筑围堤，或利用原有低洼圩垸分泄河段超额洪水的区域；蓄洪区是指用于暂时蓄存河段分泄的超额洪水，待防洪情况许可时，再向区外排泄的区域；滞洪区则具有“上吞下吐”的能力，其容量只能对河段分泄的洪水起到削减洪峰，或短期阻滞洪水作用。
中华民族自古就非常重视水利工程建设，蓄洪区建设亦自古有之，依天然水量分布和其他地理条件，在黄河、长江、淮河、海河沿岸均曾有蓄洪区安排。中华人民共和国成立后，对蓄洪区的建设更为系统和科学，建设了国家级蓄滞洪区共97处，1950—2001年的51年中，97处蓄滞洪区曾运用445次，蓄滞洪总量为1205亿立方米。其中：长江荆江分洪区1954年3次开闸分洪，杜家台分洪区自1956年建成以来启用19次；黄河东平湖老湖1982年分洪1次；淮河1950年至今共运用239次行蓄洪区，最为频繁；海河流域有25处蓄滞洪区曾启用过，内有3处运用超过10次。这些蓄滞洪区为流域防洪减灾做出了巨大贡献。
虽然蓄滞洪区在大江大河防洪历史中曾发挥重要作用，但随着时间推移，蓄滞洪区建设与经济发展脱节，在管理上存在诸多短板，尤其是一些地方忽视蓄洪滞洪区的本源功能，进行了相当强度的初级工业化建设，形成了较高的人口密度，决策时面临越来越多的选择困境。目前，我国有国家级蓄洪滞洪区3万多平方公里，区内居住1600多万人口，还有大量工商企业，很难真正用于行洪滞洪。在反复分洪的区域，迁移、重建的经济成本极高。以淮河区域蒙洼蓄洪区为例，该区在建成以来的63年里15次开闸蓄洪，累计蓄滞洪水75亿立方米，因分蓄洪造成的直接經济损失累计约35亿元。考虑到分洪的成本和民生影响，决策者越来越难以做出开闸泄洪的决定。如1998年长江洪水已经超过必须启动荆江分洪的理论设限，却没有采取分洪措施。
（二）蓄滞洪区本源功能弱化的原因
一是圩堤工程隐患多，缺少必要的进退洪工程。目前，中央财政对蓄滞洪区的补偿较少，导致区内圩堤工程隐患较多，大多蓄滞洪区没有修建控制闸门，只能采取临时扒口分洪，往往造成分洪不及时，严重影响分洪效果。根据水利部调查，总长2764 公里的蓄滞洪区圩堤，除了长江干堤、洞庭湖和鄱阳湖部分在1998年大洪水后进行了加高加固的基本修缮，其余地区都没有进行任何防洪建设。以荆江分洪区为例，2003 年以前，其河堤加固经费全部由地方政府承担；2003—2008 年，国家开始进行每方5元的培堤土补助，剩余部分由乡镇和村民垫付；2008年后，中央财政开始全额补助，但补助额非常少，导致区内存在圩堤未达标、断面不足、险工险段多等问题。