摘要：为了研究我国社区社会保障体系的构建模式，运用社区发展和结构功能等相关理论，提出构建社会保障子系统——社区社会保障体系的必要性和总体框架。研究表明，社区社会保障体系应当是一个既能与整体社会保障制度框架相配套，将社会保障制度向下延伸和具体化，又可以发挥社区互助互济、自我保障功能的有机运转体系。
关键词：社会整合；社区；社区社会保障体系
中图分类号：C979 文献标识码：A 文章编号：1000-2731(2007)04-0135-05
当前，我国正处于社会转型时期，各种新旧社会问题日益显现，需要建立种种协调和整合机制，以减少和消除由于社会变迁引发的各利益群体间的冲突与矛盾。从功能主义角度看，整合是社会制度的基本职能，一项有效的社会制度有利于实现社会的协调和有序发展。社会保障制度的完善与落实对于社会稳定和协调发展，增进社会福利至关重要。近年来，我国政府一直致力于创新式的社会保障制度改革，并将完善社会保障体制的目标定位为形成一个独立于企事业单位之外，具有经济福利性，管理逐步社会化的国民生活保障系统。在这一功能系统内，同时需要建立一些既能相互分工又能相互依存的子系统，以使社会保障乃至整个社会系统得以和谐与稳定。在社会化进程中，随着“单位人”向“社会人”、“社区人”的转变，社会成员将更多地依赖于社区以形成共生关系，并通过各种组织和制度来实现社区系统内各组成部分的协调与运转。鉴于此，社会保障的实施主体也发生着一定程度的变化，社区作为基层的社会实体，将成为新的保障载体，于是以社区为基础构建社区社会保障体系便成为必然选择。
一、构建社区社会保障体系的必要性
社区社会保障，又称社区保障，它是伴随着社会保障制度的完善和社会保障事业的发展需要而产生的一种新型保障方式。它是指在政府的授权和指导下，根据一个国家或地区的社会福利政策和居民的实际生活标准，以社区为依托，由社区组织和社区居民共同参与，为满足社区成员物质文化生活，围绕各项社会福利对社区居民及特殊居民而开展的社会保障活动。社区保障具有地域针对性、服务性和更多体现人文关怀等特点，是整个社会保障制度必要和有益的补充，并且在实现保障功能方面将发挥出十分重要的作用。当前，发展社区社会保障事业，首先应解决的问题是研究如何构建一个合理、完善、有效的社区保障体系，这是实现社区保障的前提和关键。主要原因如下：
(一)有利于确立社区保障总体目标和发展规划
社区保障的内容繁多，包括社区养老、社区医疗、社区就业、社区福利、社区救济和社区优抚等多项内容。而一个合理的社区保障体系绝不是上述各个保障项目的简单叠加，而是上述各项保障内容有层次、有分类的有机组合。在我国目前社区保障正处于探索和试点的初级阶段，社区保障理论研究应首先进行整体思考，立足于体系的构建，然后再分项目研究，这样可以准确地指导实践，避免社区保障的实际效果偏离最初的设计目标。
(二)有利于缩小地域差距，统一保障内容
社会保障的基本目标在于保证稳定，实现公平。社区保障作为社会保障的延伸和补充，同样具有这一目标。由于社区之间在保障需求与保障资源的供给方面存在差异，因此不同社区的保障水平难免会有差距，这种差距越大，越不利于地域平衡，不利于实现社会公平和稳定。构建统一的社区保障体系虽不能从根本上消除这种差距，但可从总体上实现保障内容的一致性，较大限度地缩小差距，实现平衡。因此统一保障应首先统一保障的体系。
(三)有助于理清社区保障思路，理顺关系
社区保障本身是一个复杂的系统工程，主要涉及政府、社区和居民三方主体，这三方主体在社区保障体系中的地位和作用各不相同，而且即便是同一主体在社区保障的不同层面，其地位和作用也不尽相同。构建清晰的社区保障体系，有利于理顺各方主体在社区保障中的关系，明确各方的权、责、利，积极调动各方的主动参与性，从而实现社区保障目标的落实。
在研究和开展社区保障工作过程中，还应明确社区保障与社会保障之间的关系。对此笔者认为，从总体上讲，社区保障是整个社会保障体系的组成部分，但是社区保障不只是社会保障在社区范围内的简单实施，它是在社会转型时期，社区地位日益突现的条件下产生的一种在机制建构、保障对象和实施主体上都不同于一般社会保障的一种全新的保障形式。社区保障的目标应定位在“以国家的社会保障制度为基础，以社区作为社会保障制度的基本落脚点，以社区居民作为社会保障的对象，以保障居民的基本生活权利和需求为根本任务”。
二、社区社会保障体系总体设计
从世界各国对社会保障的界定和实践来看，对于社会保障的理解不尽相同，甚至在一些概念上出现交叉和重叠。如我国社会保障制度涵盖的范围很大，是包括了社会保险、社会福利、社会救助、社会优抚等一系列社会措施的集合。而一些国家和地区及其学术界(如英、美、日、台湾、香港)则将社会福利视为一个大概念，它是包含了社会保险、社会救助、医疗保健等一系列社会服务在内的系统。这也使得各国在研究社区社会保障体系构建方面存在外延上的偏差。
为了和国内社会保障制度相衔接，笔者认为，作为社会保障子系统的社区社会保障，应当是一个既能与整个大的社会保障框架相配套，将社会保障制度向下延伸和具体化，又可以发挥出社区互助互济、自我保障功能的各部分有机结合的运转体系。鉴于此，社区社会保障体系的总体架构应包括社区社会保险、社区照顾、社区救济、社区优抚等系列配套性服务工作。如此可避免认识上的混淆，社区社会保障工作的思路将十分清晰，并且自上而下便于管理和协调各组织之间的关系。
(一)社区社会保险——社会保险的子系统
在社区日益成为社会基本运作单元的趋势下，国家社会保险制度的落实有赖于社区这一基层组织提供各项配套性工作。从以往的社会保险单位化管理上看，依然暴露出种种不足。如一些存在隐性就业和隐性收入的人员仍然领取低保津贴；死亡多年的职工其家属仍然代领退休金，而单位效益不好的退休人员的工资却常常拖欠。如此种种不平衡的矛盾在社会保险单位化管理时期层出不穷，给社会保险目标的实现带来不小的压力。随着社区的发展，居民从“单位人”逐渐转化为“社区人”，社会保险金将由社区统一组织实行社会化发放。社区在政府和保障对象之间发挥着中介和桥梁作用，这一转变不仅可以避免社会保险资源浪费，而且有利于增强社会保险的政策效力和缓解政府在社会保险工作的负担。
具体而言，社区将主要在以下几个方面发挥落实和延伸社会保险的作用。
1．社区失业保障
劳动和社会保障部制定的《劳动和社会保障十五规划》要求社会保险对象的管理和服务社会化，
而这一工作将逐步移交给街道和社区来完成。由社区开展再就业工作优势十分明显，有着广阔的发展空间。据中国劳动和社会保障部对沈阳、青岛、长沙、成都的调查，四城市约有115万个家庭具有社区服务的消费要求，由此可提供200万个临时就业机会。再以此推算，全国32个人口在百万以上的特大城市，再加上43个人口在50～100万大城市和192个中等城市的需求可创造1500～2000万个就业机会。因此，通过积极开展社区再就业工作，将扩大就业与社区服务结合起来，依托社区阵地，发动和组织社会力量开展社会化服务，向社区要岗位。通过发展社区服务业，使一些文化水平不高、技能单一的失业人群投入到社区公益活动、公共服务和集体活动之中。同时可积极发挥社区的内引外联作用，为区内失业人员提供职业介绍、职业指导、再就业培训、开发就业岗位等提供社会支持平台。当前，加强社区在就业工作还应从以下加以落实和完善：①切实加强政策的扶持力度。②就业管理权责统一，尽快形成市、区、街道组织网络。③加快社区服务的产业化步伐。
2．社区医疗保障
近年来我国一直致力于医疗卫生事业的深层次改革。在这一过程中，一方面通过加快医疗保障制度的建设以实现医疗卫生的普及和公平，另一方面针对医疗资源分配不平衡，医疗费用增长速度过快等问题则试图通过一系列制度建设和相关的配套改革来降低居民负担，提高居民健康水平。发展社区医疗卫生服务，在城市社区中建立公共卫生预防保健体系，对于弥合社会医疗保障制度在转换中的不足与盲区起到了重要的作用。当前全国已有95％的地级以上城市、86％的市辖区和一批县级市开展了城市社区卫生服务。以社区卫生服务中心为主，社区卫生服务站为辅，医疗诊所、医务室为补充的社区卫生服务体系框架正在一些大、中型城市逐步形成。当前社区医疗卫生服务还应进一步加强自身建设。我们认为，应当从以下几个方面开展相关工作。其一，应当把社区卫生服务纳入医疗保障体系当中，进一步扩大医保的覆盖范围，积极推进首诊制和双向转诊制度试点，积极提倡“小病在社区，大病到医院；手术在医院，术后护理在社区”的就医模式。其二，加强对社区卫生机构的监督管理，加强社区卫生服务的标准化建设，理顺各级医疗机构的关系，为社区卫生服务体系的生存创造良好有序的竞争环境。其三，不断提高医护人员的专业素质，注重社区卫生服务学科带头人和业务骨干的培养，提高医护人员社区卫生服务理论水平与实践能力。其四，建立困难群体医疗保障机制。依托社区，建立贫困人口医疗救助档案和特困人员医疗信息库，利用社区资源为贫困人口提供医疗救助服务。
3．社区养老保障
经过几年的改革，我国已经有1亿多职工和3000多万离退休职工参加了基本养老保险。当前，我们正在逐步实现退休人员移交社区实行社会化管理，养老金由社会保险经办机构委托银行、邮局和城市社区等服务机构发放。街道和社区除了配合经办机构确保养老金及时足额发放以外，还应致力于为老年人提供一系列的物质和精神上的保障。相比于传统的院金服务，老年人更愿意在自己所熟悉的社区内接受种种安老服务。为了使老年人安度晚年，联合国在《2001年全球解决人口老龄化问题方面的奋斗目标》中提出“支持以社区为单位，为老年人提供必要的服务与照顾”。为此，社区应提供如生活照料，包括居家服务、家庭照顾、心理咨询、精神抚慰、建立老年人公寓、养老福利院等，以改善生活环境，为老年人解决生活困难和精神孤独等问题；为老年人提供必要的医疗保障服务，如建立健康档案、提供医疗、护理、疗养和康复等服务；给与老年人整体关怀，如政府出资兴办具有综合服务功能的社区活动中心，定期举办各种学习班、兴趣班、社区互访、外出郊游等各项文娱康乐活动，为老年人提供一个娱乐、社交的场所。
(二)社区照顾——社区化的社会福利
在我国，社会福利是社会保障的一个子系统，是国家和社会通过社会化的福利设施和有关福利津贴，以满足社会成员的生活服务需要并促使其生活质量不断得到改善的一种社会政策。其服务对象是各类社会弱势群体、遇到一定困难的社会成员。其供给主要包括老年人安老服务、残疾人康复服务和青少年教育服务等。
从社会福利的定义及其内容看，社区福利的提供主要是通过社区照顾这一途径来实现的。所谓社区照顾是社区工作者动员社区资源，运用正式的和非正式的支持网络，联络社区内政府和非政府的机构，通过合作与协调，以正式合法的社会服务机构来为有需要的人提供援助性服务。援助对象主要为社区内有特殊困难而自己不能解决并且需要较长时间照顾的个体和家庭。如失去生活依靠、生活来源、生活自理能力的老人、儿童、残障人士等。社区照顾主要包含了以下三个部分内容：①建立和发展有需要人群的非正式社会网络。如包括家人、朋友、邻居、同乡会、邻舍组织、义工、面对相同问题的人群所组成的网络，提供照顾和支持，使这些社会网络资源得到充分利用和发挥，以支援和协助受助人解决困难。②联合社区内的政府和非政府组织，为有需要人士提供社区支援服务，并建立社区支援服务网络。③最终目标是协助有需要人士能够在自己熟悉的社区内受到照顾，过正常的生活。具体做法有：建立家庭互助网；建立以邻舍为基地的社区照顾网络；发展义工计划；提升居民参与社区意识等。
(三)社区救济——社会救济的落实和延伸
社会救济是国家针对失业、受灾和残疾孤弱人群给与的满足最基本生活需要的救助。我国城市居民最低生活保障制度得以落实就是以各级民政部门和基层社区为依托的。社区负责办理居民对社会救济金的申请，对居民进行条件审查并负责社会救济金的发放。因此，通过基层社区的社区管理和服务工作，全面推行城市居民最低生活保障制度，深入实施“送温暖工程”，确保保障基金和扶贫济困资金按时足额发放到低保和救济对象手中，为社区居民建立牢固的生活“安全网”。同时，积极利用区内资源，建立以社区为依托的社会救助体系。随着低保制度的发展和低保工作的增加，仅仅依赖民政部门来支撑整个社会救助事业是不够的，而且低保工作不能局限于低保金的审批和发放，还需要建立一个较为完善的社会救助体系。在这个体系中，应当充分发挥社区这一区位优势，调动区内一切可利用的资源，创新一些提供社会救助服务的组织实体，让这些实体来承担社会救助的一些事物性工作，如对贫困人员进行动态监测，实行救助对象的资格审查和定期家庭需求调查、救助效果的评估等。应当致力于救助对象社会支持体系的建立，比如说把社区建设与社会救助结合起来，把社会救助与推动贫困者的自我组织结合起来，把社会救助与对救助对象的日常生活照护与社区服务结合起来，把发放救助资金和实物的工作与推动救助对象的社会参与结合起来。
另外，应当指出的是，我们在注重对弱势群体物
质上的救助之外，还应当在精神文化生活中给与他们更多的关注和关爱，应当积极协助弱势群体融入社区生活，继续成为社区的一分子，这正是社区精神的表现。美国学者刘易斯(Oscar.Lewis)通过对贫困家庭和社区的实际研究提出，贫困人口长期游离于主流社会之外，其内部的集体互助会形成贫困亚文化，从而使贫困长期延续。在一个多元化的社会里，弱势群体不一定会得到全体社会公众的理解和支持，甚至受到一些人群的排斥。因此，社区有责任通过咨询和加强对公众的教育，以此潜移默化地改变有偏见人士的态度，组织发动全社会为贫困群众送温暖，献爱心。鼓励社区成员给与贫困人群更多的同情、关怀和支持，使他们能够和其他人一样，真正融入到社区生活当中，使救助对象避免受到歧视，重返主流社会。这样，一方面可以增强助人者的社会责任感，另一方面也能使受助者感受到组织的关爱和社会的温暖，从而帮助他们树立战胜困难的信心，提高自立、自强的信念。
(四)社区优抚工作——实现社会优抚的有效途径
优抚工作是物质补偿和政治褒扬相结合的特殊社会保障制度。它主要是对现役军人、革命伤残军人、退役军人、革命烈士家属、现役军人家属等给与政治上和经济上的优待、抚恤。优抚工作有利于激励革命精神和爱国思想，提高优抚对象的责任感和事业心，促进国家经济建设和精神文明建设，维护社会稳定。实践中，社区优抚要通过社区优抚工作来贯彻落实。因此，社区优抚首先是国家优抚的必然延伸。例如抚恤金、补助金等就是通过街道、乡政府发放到优抚对象手里的。对优抚对象的认定、钱款的发放等也是由居委会社会工作者、社保协理员、街道社会保障管理所、区社会保障办公室上下进行申请审核、发放。其次，社区优抚应当成为社会优抚的有益补充，可以凭借其区域和资源优势来满足优抚对象基本需要以外的多种需要。在社区优抚工作中，应积极探索拥军优属的社会化工作新机制。上海市静安区江宁路街道建立了拥军优属社会化服务网，通过政府买单，社区提供方式实现了社会优抚工作的积极落实，有效解决军人及其家属的生活困难和安置问题。同时，应注重发挥社区互助互济功能，实现社区军民共建。由于社区内主体众多，社会资源丰富，因此可通过吸引社区资源，构建优抚社会帮扶网络。区内退伍军人也应当积极投入到社区建设当中，如为区内居民开展思想政治、国防教育等工作，实现军民同乐、军民共建和谐社区。
综上，社区保障既能促进社会保障的落实，又能通过专业化的社会工作实务对社会保障进行有益的补充，因而值得在实践中大力推广。但是根据我国社区目前的实际发展状况，推行社区保障仍有一定难度，尚存许多问题需要解决。例如，社区保障资金不足，社区保障的软硬件环境发展缓慢；社区组织专业化程度较低，管理人员素质不高，对社区保障的理解、认识和执行能力偏低；各方主体认识不到位，权责利不明确，积极性不能充分发挥等都是制约社区保障发展的瓶颈问题。因此，社区保障应当是一项长期的工作，应将发展社区保障纳入社区发展计划，努力整合各类社会资源，多渠道拓展社区社会保障资金来源，加快社区组织建设、体制建设、文明建设和社区居民互助互济意识的培育。在具体推广中应鼓励试点，积极推行社区保障的新经验，做好与整个社会保障制度的衔接与配合。