摘要：文章系统地对美国食品防护计划的核心内容、主要特点、实施成效进行了梳理。在此基础上，结合我国实际，得出了美国食品防护计划对中国的经验启示，以期为进一步完善我国食品防护体系，保障国内食品安全提供参考。
关键词：食品安全；非传统威胁；食品防护；经验启示
一、 引言
本文在梳理美国食品防护计划的概念、相关内容、主要特点、实施成效，以及结合我国实际的基础上，得出美国食品防护计划对中国的经验启示，以期为进一步完善我国食品防护体系，保障国内食品安全提供参考。本文余下章节构成如下：第二节美国食品防护计划的概念及相关内容；第三节美国食品防护计划的发展现状及特点；第四节我国食品防护计划的发展现状及不足；第五节美国食品防护计划对中国的经验启示。
二、 美国食品防护计划的概念及相关内容
1. 何谓食品防护计划。食品防护计划是以达到食品防护目的而制定的一系列制度化、程序化措施的书面文件，是食品安全管理体系的一个分支，它建立在全面的食品防护安全评估的基础上，遵循适应不同产品类型和企业实际的原则。根据美国农业部食品安全检察署（FSIS）发布的一般食品防护计划的范本，食品防护计划主要由下述四部分构成。首先是外部安全措施，涵盖实体安全、装运与接收安全以及邮件处理安全三个方面，目的是防止人员擅自出入或未经批准的材料进入设施。其次是内部安全措施，该项措施的目的是在整个生产流程中防止产品受到蓄意污染，具体包括一般性内部安全、屠宰与加工区安全、储存安全、原料、水与冰安全、化学品与危险材料控制安全，以及信息安全六部分。再次是人员安全措施，包括员工安全、非员工安全和安全培训三部分，该措施旨在确保在任何时候，设施中只有授权人员。最后是事件应对安全措施，针对产品污染威胁或事件，利用计划中的措施迅速应对，包括调查安全疑虑、应急联系人安全和其他计划安全陈述3方面。此外，一份功能完备的食品防护计划应满足以下四个要求：（1）该计划必须是书面形式，企业不仅要将其付诸实施，还要将其用作防范措施；（2）定期测评和训练演习该计划，以确定其是否被追踪，措施是否奏效；（3）定期评估该计划，以确定生产程序是否发生改变，或新设备是否被放置在合适的位置，从而及时调整计划；（4）通过培训新员工来维护该计划，以确保所需的规定要求是可遵循的。美国建立食品防护体系旨在减少食源性危害因素，预防与控制恐怖分子通过食品发动的袭击，尤其在食品安全处于危机状态时，能够以科学方法解决公共卫生问题。
2007年，美国FSIS为肉禽屠宰和加工企业提供了建立食品防护计划的示范版本，建议遵循以下3个步骤：第一，进行食品防护评估。首先选择负责工厂安全的人员或小组，通过回答评估中的问题来帮助企业了解薄弱点的位置。在完成评估时需要同时考虑潜在的外部威胁和内部威胁，并且严格保密评估的结果，防止被攻击者所利用。评估的内容由外部安全、内部安全、加工安全、储藏安全、装运与接收安全、水和冰的安全、邮寄处理安全以及人员安全八个部分构成。第二，制定食品防护计划。在食品防护评估之后，确定可以采用的经济有效的预防措施，以减少薄弱点。一个完整的食品防护计划应至少涵盖加工安全、储藏安全、装运和接收安全、水和冰安全四个部分。第三，实施食品防护计划。在完成书面的食品安全防护计划之后，应充分考虑影响计划的多方因素，保证计划是可操作的、最新的。
2. 美国食品防护计划的相关内容。自食品防护计划实施以来，美国政府相继提出一系列食品防护计划导则、数据库等相关内容，以不断加强食品防护计划体系建设。食品防护计划相关内容涉及广泛，涵盖食品防护计划培训课程、导则、应急演习和软件以及数据库5个反面。具体内容如下：
（1）培训课程。美国FDA提出了食品防护101（Food Defense 101）课程，旨在为建立食品防护计划提供培训和指导，并提高各方的食品防护意识。该课程由四部分组成：①食品专业人员的食品防护意识，包括广泛缓解策略（Broad Mitigation Strategies）、薄弱点评估（Vulnerability Assessments）、集中缓解策略（Focused Mitigation Strategies）以及食品防护计划（Food Defense Plans）四个模块；②一线员工的食品防护意识，主要向一线员工提供指导和执行食品防护计划的简便流程；③FDA法规，主要介绍旨在加强食品供给安全的相关法律法规，以及这些法规对食品工业的影响；④ALERT，该课程主要为了帮助食品企业业主和经营者更好地理解食品防护，以及食品防护如何应用在食品工业中。
（2）导则。目前，FDA共提出三项食品防护计划导则，具体为：①ALERT（Assure，Look，Employees，Report，Threat）导则，该导则可在工业和商业中用于识别和降低其设施内发生的人为食品污染风险，适用于一般情况下从农田到餐桌的供应链的各个方面。ALERT导则的目的在于提高州和地方政府及工业代表对食品安全预防问题的认识，具有5大要点：一是Assure：确保所使用的供应商和原料成分的来源安全可靠。二是Look：监督设施内的产品和成分安全性。三是Employees：了解员工和进出设施的人员。四是Report：针对产品在控制期间的安全性提供相关报告。五是Threat：设施面临威胁或问题（包括可疑行为）时采取的措施和通知的人员；②Employees FIRST（企业员工是食品防护的第一线）导则，该导则是2008年由美国FDA提出，归纳了一线员工执行食品防护计划的五大要点（FIRST）： Follow-遵循企业食品防护计划与流程；Inspect-检查工作区和周边区域；Recognize-识别任何不正常的情况；Secure-保障所有的食品原料、用品和成品的安全；Tell-及时向上级报告任何不正常或可疑的情况。Employees FIRST能够教育食品企业的第一线员工了解从农场到餐桌各环节的蓄意污染食品的风险以及他们可采取的识别并降低风险的措施，提高了员工的食品防护意识；③See Something， Say Something Campaign，该导则包含实施食品防护计划的应注意事项和相应的应对措施两部分，旨在强化食品防护意识，提高警觉，避免企业卷入不法或恐怖活动。
（3）应急演习。FDA与食品安全检察署（FSIS）、疾控中心（CDC）以及动物卫生检查局（APHIS）共同制定了食品相关应急演习包（Food Related Emergency Exercise Bundle，FREE-B）。FREE-B是基于蓄意和无意的食品污染事件而编制的演习方案，其目的是为了协助政府监管和公共卫生机构评估现有的食品应急计划、协议和程序。该演习方案允许多个司法管辖区和组织与主管机构合作，也允许单个机构独立测试他们的计划、协议和程序。FREE-B共含有五个方案，每个方案均包含一项协助者指南（Facilitator"s Guide）、主要计划者指南（Lead Planner"s Guide）和情况手册（Situation Manual），具体内容为：①How Sweet It Is（n"t），该方案重点关注食品污染物检测，以及受污染食品召回的追溯调查；②Stealthy Situation，该演习方案十分全面，包括流行病学调查、通过追溯流程识别受影响的产品、实施召回，以及监管机构的作用四部分，突出了遇到与餐饮设施相关的各种疾病时的细微差别；③Wilted Woes，该方案设置了大肠杆菌O157：H7意外污染农产品，造成人类健康突发事件的背景，在此情况之下，各监管机构开展临床疾病报告的早期信号检测，并专注于流行病学调查过程来识别食品运输车辆；④High Plains Harbinger，该方案侧重调查故意感染造成的动物疾病，并强调了各种动物农业机构和在动物卫生突发事件中引入执法机构的重要性，以及他们的作用与职责；⑤Insider Addition，该方案侧重于生肉产品的化学药剂的蓄意污染，突出了非传统机构和专业技术的重要性，并强调非传统机构与传统公共健康监管机构建立合作机制。
（4）食品防护计划软件。FDA向公众提供的软件主要有薄弱点评估软件（Vulnerability Assessment Software）和食品防护计划生成工具（Food Defense Plan Builder）。FDA的薄弱点评估软件是一个优先级选择的工具，可以用来评估食品生产系统或基础设施中的薄弱点。该软件采用CARVER+SHOCK方法，将食品供应链细分为很多小节点，通过分析每个节点，评估并识别出最可能遭到恐怖袭击的最薄弱的节点，帮助生产经营者做好预防措施，集中资源保护生产系统中最薄弱的环节，提高食品供应的安全性。其中，CARVER是用于评估目标遭受攻击吸引力的六大属性的首字母缩写：Criticality-公共卫生和经济遭受攻击的风险测算；Accessibility-自由进出目标的能力；Recuperability-系统从攻击中恢复的能力；Vulnerability-完成攻击的容易度；Effect-以产量损失测算的攻击带来的直接损失额；Recognizability-识别目标的容易度。此外，FDA根据食品消费的特点，在CARVER中增加了SHOCK模块，用于评估食品行业内因攻击带来的卫生、经济和心理综合影响，以分析食品的敏感消费对象、场所和市场。食品防护计划生成工具是一个用户友好型软件，集合了FDA现有的食品防护工具、指导和资源，旨在协助食品设施的业主和运营者建立针对性和个性化的食品防护计划。该软件通过公司信息、广泛缓解策略、薄弱点评估、集中缓解策略、紧急联系人、行动计划以及支持文档六部分来引导用户建立食品防护计划。
（5）食品防护数据库。为帮助食品行业保护食品供应以避免遭到蓄意污染和干预，FDA建立了可搜索的食品防护缓解策略数据库（Food Defense Mitigation Strategies Database，MSD）。该数据库适用于生产、加工、储藏、包装、配送和运输食品或食品原料的公司，并提供了一系列预防措施供公司选择实施，以保护设备、人员、产品和操作的安全。MSD具有以下4个特点：①关注农业、生产加工、销售和餐饮服务；②包含了一系列的预防措施以供企业选择；③可以较为便捷地通过农业生产、商业和零售食品行业常用的关键词或节点搜索相关数据；④推荐的缓解策略是根据指导文件、同行评论的文献和相关行业提供的信息而编制的。
三、 美国食品防护计划的发展现状及特点
1. 发展现状。2005年7月，美国国土安全部、农业部、联邦调查局和FDA共同发布了《反恐战略合作计划》，在各自所辖领域开展食品防护。2006年7月，FDA提出了旨在提高企业管理者食品防护意识的ALERT导则。2007年1月，FSIS颁布了《肉禽屠宰加工厂建立食品防护计划指南》，提出企业建立食品防护计划的具体步骤，明确了食品防护安全评估的内容。与此同时，FDA还开发了食品防护危害识别和行业培训的Vulnerability Assessment软件，进行产品描述和工艺流程分析，融合不同行业专家的信息支持，确定不同产品和企业的危害薄弱关键点。2007年10月，FDA发布了《奶牛农场、运输、奶站、液态奶生产企业防护方法》、《食品生产、加工、运输防护方法》、《食品零售和服务业防护方法》、《食品进口、销售防护方法》四个食品防护指南。2008年10月FDA推出了Employees FIRST导则，用于一线生产人员食品防护意识的建立和提高。2011年7月，FDA制定了FREE-B，以协助政府监管和公共卫生机构评估现有的食品应急计划、协议和程序。2013年5月，FDA在综合现有食品防护工具、指导和资源的基础上，开发了Food Defense Plan Builder，使得食品防护计划的制定更为便捷。
美国十分重视食品防护计划，FDA 将食品防护列为与食品安全并列的概念，以突出其非传统性和重要性。自2006年以来，FSIS进行对企业自愿采纳食品防护计划的年度调查，通过调查确定每个经FSIS检查的企业是否有食品防护计划以及是否起到了相应的作用。调查企业的范围包括肉禽屠宰加工企业、蛋制品加工厂和进口检验机构。截至2012年8月，FISI调查的食品企业中有食品防护计划的企业达到了77%。2010年，美国农业部制定了企业职员采纳食品防护计划的目标为： 2015年实现90%的食品企业应用食品防护计划。
2. 主要特点。食品防护概念自提出以来受到了美国政府各部门的重视，FDA、FSIS等部门相继提出了多项供应链和生产企业的食品防护计划导则，推出了多项食品防护培训项目以提高企业生产管理者和相关部门监督者的食品防护意识，并构建了食品防护数据库以不断更新和完善食品防护计划。梳理美国食品防护计划产生、相关内容以及发展现状，发现其特点如下：①法律法规完善。美国政府基于《生物恐怖应对法》、《食品安全现代化法案》（FSMA）以及FDA应通报食品注册制度（FDA"s Reportable Food Registry）的框架下制定食品防护计划的实施规程；②注重员工的教育，特别是一线员工的教育。美国食品防护计划推出了“Employees FIRST”导则，归纳出企业员工执行食品防护的上述五大要点，通过教育提高员工的食品防护意识，使员工明确食品防护五大要点的内涵；③政府充分发挥了指导职能。FSIS和FDA为消费者、食品企业和州政府、地方机构提供了大量指导材料，包含各种手册和计划指南，具有很重要的示范和指导作用。此外，FDA还积极推进食品防护危害识别和行业培训，专门制定了面向食品行业的网上和实地培训计划和课程，开发了Vulnerability Assessment 软件和Food Defense Plan Builder工具以帮助食品企业进行食品防护评估和建立针对性的食品防护计划。
四、 我国食品防护计划的发展现状及不足
近年来连续发生的人为蓄意污染或破坏食品质量安全的非传统食品安全问题推动了我国食品防护计划向前发展。2007年10月，食品防护计划首次在中国提出，国家认监委在第六届全国HACCP应用与认证研讨会上开设食品防护专题，初步探讨了美国食品防护的借鉴与应用。2008年2月，国家认监委提出食品防护可作为预防此类事件的可选管理方式，要求各直属检验检疫局宣传食品防护理念，督促出口食品企业树立食品防护意识，采取防护措施。并于2009年12月牵头制订了《食品防护计划建立与实施指南（食品生产企业）》标准，于2010年11月正式发布，成为中国第一个食品防护的国家标准。与此同时，食品防护计划在企业层面的实践取得一定成果。2008年和2010年，120家供北京奥运会食品企业、79家供上海世博会食品企业实施了食品防护计划，以保障供应奥运会和世博会的食品安全。
从实施情况来看，由于我国食品生产企业的管理理念不一，政府对食品防护计划实施的职能发挥不足，致使当前国内企业对食品防护计划的认识和重视不足，导致食品防护计划在实施过程中存在诸多问题：①食品生产企业对食品防护计划的参与不足，食品安全理念有待更新。多数食品生产企业仍然认为，以ISO9000为核心的质量控制体系和以HACCP为核心的安全控制体系足以保证食品质量安全，对食品防护计划的认知与重视不足，没有全员参与，造成食品防护计划形同虚设。②食品防护计划体系缺乏持续性改进。众多食品生产企业在建立食品防护计划时闭门造车，没有随着企业生产环境以及资源条件等的变化及时改进体系以适应新境遇，缺乏对其防护计划实施的持续性评估，导致计划死板，缺乏行业特点。③政府职能发挥不足，致使企业缺乏相应的培训和指导。部分企业由于自身技术水平的限制，对食品防护计划缺乏系统性的了解，影响了企业的应用，造成企业内部培训受限。国内针对食品防护计划开展的培训也还较少，缺乏相关的参考资料和范例，缺少专业管理人员进行模拟演练，致使企业未能理解和掌握食品防护计划的有效性和可操作性。
五、 美国食品防护计划对中国的经验启示
1. 加强对食品防护的重视，完善相关法律法规。近年来，我国政府对食品安全监管的力度愈来愈强，但仍未有效遏制“地沟油”、“瘦肉精”、“工业明胶”等人为蓄意污染的非传统食品安全问题的发生。这就需要政府转变传统食品安全监管措施，借鉴美国食品防护计划，加强对食品防护的重视，不断制定和完善相关法律法规，将人为蓄意食品污染的危害纳入监管和预防控制的范围，将食品防护计划列入政府监管部门问责制的内容之一和食品企业考核的强制性标准，并借鉴国外相关法案加强执法力度，以保障我国食品防护计划的高效实施，促进食品安全监管，改善食品安全状况。
2. 充分发挥政府的指导职能，加大对食品防护的财政支持。食品防护是一个比较新的概念，运用食品防护来防控故意污染没有现成的经验，因而在食品企业建立和实施食品防护计划的过程中，政府的指导和支持是必不可少的。首先，政府应该建立具有可操作性的食品防护计划的措施和标准，为生产企业提供可供参照的标本。其次，完善食品防护服务体系，在积极学习与借鉴美国在服务方面的先进经验的同时，有效结合本国企业的实际情况，为企业进行指导和培训。最后，政府应当为食品防护计划提供财政支持，对实施食品防护计划企业提供补贴，以减少企业的资金压力，提高企业建立和实施食品防护计划的积极性。
3. 制定有针对性的、适合中国国情的食品防护计划。美国在制定其食品防护计划时，全面分析了国际和国内情势，以满足其食品安全监管的需要，为我国（下转第14页）食品防护计划的制定提供了十分重要的借鉴意义。我国当前连续发生的蓄意污染的食品安全问题最主要的原因是追求不正当利益（商业目的、行业恶性竞争等），依据此番形势，政府在制定食品防护计划时，需要注意以下三个要点：首先调查分析食品供应链中较易出现故意污染的环节，制定有针对性的食品防护计划的示范蓝本；其次结合不同行业特点及现状，推出肉类、奶类等较易出现人为蓄意污染的行业专门的食品防护计划；最后实施持续性定期测评制度，为适应企业生产环境或资源等内外部条件的变化的需要，及时更新食品防护计划。
4. 提高食品生产企业生产管理者的食品防护意识，完善食品防护体系。一个完善的食品防护体系不仅仅是制定一个食品防护计划指南，重点还需要提高食品企业生产管理者、政府食品监管者的食品防护意识，美国食品防护计划的ALERT和Employees FIRST导则为我国食品防护体系的完善提供了可资借鉴的内容。同时，还需要开发用于评估食品供应链上易遭受人为蓄意污染的薄弱环节的工具，如Vulnerability Assessment软件，以帮助企业识别食品供应链中的关键薄弱环节，集中有限资源及时做好针对性防范和应对措施。此外，构建专门的食品防护数据库也是十分必要的，通过记录不断出现的新的薄弱环节和人为蓄意污染方式方法，不断调整和完善食品防护体系，更好地保障食品安全。
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基金项目：国家社会科学重大项目“供应链视角下食品药品安全监管制度创新研究”（项目号：11&ZD052）。
作者简介：王志刚，中国人民大学农业与农村发展学院食品安全与食品科学系主任、教授、博士生导师；钱成济，中国人民大学农业与农村发展学院硕士生；黄圣男，中国人民大学农业与农村发展学院博士生；周永刚，中国人民大学农业与农村发展学院博士生。
收稿日期：2014-01-15。